高校重點部位廉政風險防控研究

摘 要 高等教育作為人才搖籃關系著國家的文明進程和文化構建，是國家發展的重要力量。隨著市場經濟的發展，高校即進入到快速發展時期，也遇到前所未有的困難，其中高校特別是高校重點部位腐敗成為一個突出并亟待解決的重要問題。高校重點部位廉政風險防控研究將廉政建設與風險治理理論相結合是廉政建設的重要課題，關系到高校廉政建設的全面性、深入度和系統性，得到學術界和實務界共同關注。

關鍵詞 廉政風險 風險防控 高校廉政

基金項目：2015年遼寧省社科聯項目“遼寧省食品安全地方政府協同治理研究”（L15BZZ004）的階段性研究成果。

作者簡介：呂丹丹，大連大學經濟管理學院講師，博士研究生，研究方向： 中外政治制度比較、政府治理。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.088

一、高校廉政風險防控相關概念概述

（一）“風險防控”概念

期盼安全是人類本能欲望，與之相對應的是對風險的規避。古時人們談論最多的是例如海嘯、颶風等自然風險，希望可以依靠人力戰勝“風險”。然而隨著社會變遷和科技發展，“風險”一詞并沒有消失，反而成為使用頻率最多的詞之一。出現了環境風險、經濟風險、政治風險、文化風險等等風險，現在人們所使用和理解的風險不止局限于其自然屬性，而具有政治性和社會性。這就是風險社會的驅動力，焦慮的共同性代替了需求的共同性，于是風險防控（有的學者也稱之為風險治理）開始主導公共討論和政治決策并成為全社會關注的重心，也構成政治生活的新動力。公民因對安全的期盼而團結到一起并將這種團結形成政治力量。風險防控將成為風險社會和高校廉政建設以及各個社會主體進行廉政治理的連接點，引導著治理的價值取向和模式構建，以及制度安排和機制建設的調整方向。

（二）“高校廉政”概念

談及“廉政”一詞，很多人就會想到國家公務人員在履行職權的過程中，慎用權力、廉潔奉公。在說文解字中“廉”字有“收斂、邊緣、邊棱”之義“廉遠地則堂高，廉近地則堂卑是也”，后引申為“清廉”。自古廉政主要指國家公職人員在履行公共職務過程中清廉公正、廉潔從政。和“廉政”相對的是“腐敗”一詞，因此廉政建設和廉政風險防御離不開“反腐”。對于“高校廉政”建設首先要明確，在我國高校是公共領域的一部分，此處的“公共”一語，西文源于拉丁語Res Publica，其本義為公共事務，引申為“共和”之義。

二、高校重點部位廉政風險類型

（一）主觀認識風險

隨著高校重點部位（之后簡稱高校）廉政風險問題的社會化和民主權利觀念的深入人心，對于風險治理的要求日趨強烈。但是從現有的規制程度來看，各個主體對于高校重點部位廉政風險防控的認識和理解存在一定的差異性。需要指出的是，規制側重的是一種對風險社會的應對手段，而防控則更為明確的指出了各個社會主體在治理活動中的權利和責任分工。

（二）主體規范風險

以行政權力機構為主體的單一中心防控模式，是行政權力機構在風險防控中承擔了決策、執行、供給的各個方面。應當在具體公共事務中理順多元主體的復雜關系，明晰“防控”真正含義。結合中國特色，在復雜系統中對高校重點部位廉政風險防控邊界和空間拓展進行具體分析和界定，以及明確多主體的各自職責、義務，主體權力邊界等問題，將是我國高校重點部位廉政風險研究的重點。現階段，高校重點部位廉政風險中主體之間的權限邊界不清，在一定程度上造成了“規制失靈”和“治理失靈”的問題，各個主體不能有效地參與防控中，并逐漸形成惡性循環。

（三）外部環境風險

高校的管理工作、教育工作等往往會受到諸如地方政府及其他社會群體等外部力量及環境的影響，受到外部環境、權力及勢力的干涉，也就容易產生權錢交易等腐敗風險和行為。由于權力、金錢和利益的侵擾，個別相關部門的公職人員面對這些權力的唆使威逼、利益的誘惑，在所負責的各個環節，濫用手中的權力，導致相應環節的評定標準和原則被利用甚至于篡改等現象。

三、我國高校廉政風險防控面臨困境

（一）我國高校內部權力結構現狀

高校廉政治理的對象是對高校內部權力的有效控制。我國高校內部權力結構分為行政權力和學術權力。行政權力行使在由學校-學院-專業三個自上而下的等級機構中，并形成權力體系和官僚體系。同時，由于高校特有的學術性，在其行政權力運行過程中基于專業領域權威性又同步形成學術權力并通過一定的制度化加以明確。前者是法定權利，是政治權力在高校行政運行的體現，而后者是學術活動運行和治理過程中自然實現的，不屬于官僚體制。兩種不同性質的權力體系交叉運行給高校廉政治理提出挑戰。

（二）主體規范困境

首先，行政主體地位壟斷。由于受我國長期以來計劃經濟體制的影響，形成了以封閉和集中為特點的權力結構和“大政府小社會”的治理體系，這就造成了我國高校權力在高度集中的官僚制體系下運行，進而廉政風險防控模式單一，使得高校廉政風險防治呈現行政權力一元、學術權力附屬、社會力量弱小、公眾參與積極性不高的特點。正如John Kean所言，“官僚機構正在使自己形成一個無所不包的圈子，看來誰也不允許離開這個圈子” 。官僚制的本質是封閉和集中，我國高校廉政風險防控的行政手段可以描述為以高校紀委為基礎的全程監管，同時以各部門權力劃分為前提的廉政風險防控模式。

其次，社會力量能力不足。風險治理過程中市場和政府的雙重失靈為社會力量的迅速發展，提供了前提條件。社會力量的壯大是市民社會發展的表現，是政治、科學技術、經濟等眾多領域快速發展為社會提供更多政治機會后的一種回應。

（三）運行規范困境

結合我國高校廉政風險防控特點，我國高校廉政風險防控既是針對內部權力體系治理，同時更是處于高速運轉的大環境中，即以政府、高校、社會組織和公眾這四個子系統之間展開的高校外部系統。其中高校自身作為高速運轉的子系統，由于各子系統自身的不足，以及系統中的權力分配不均勻和協調性不夠等困境，使得高校廉政風險防控系統高效運行困難重重，并呈現出“供給而防控”、“多元但未協同合作”的矛盾。

（四）思想觀念的困境

高校廉政風險防控需要通過道德規范提升精神文明水平，因此很多發達國家都將道德規范融入到了高校廉政風險防控的制度建設中。無論是權力主體的廉政道德建設、社會主體的誠信道德建設，還是正在倡導的信用制度體系，都是國家重塑主流價值觀進一步推進高校廉政風險防控重要舉措。即使在經濟發達國家，依然重視精神的力量，對高校廉政風險除了要進行硬性的監管之外，還要進行道德引導與規范。道德規范主要影響精神層面，進而從個體利益至上走向日益關注公共利益。

（五）運行機制困境

科技的發展和時代的進步，催生了大量新風險。高校廉政風險防控決策缺乏有效性和合理性。行政一元主導下的高校廉政制度建設無法適應形勢發展變化的需要，存在著“無制度可用，有制度不用，制度不管用”的突出問題。具體體現在：制度本身注重原則性而缺乏可操作性，進而導致內容的空洞和宣傳著力點不足等問題；制度本身嚴密度不足，致使監管力度不足和懲戒力度不夠等問題。在廉政風險防控中，行政權力作為唯一的權力主體其管理范圍包括社會的各個方面。 然而，事實證明，行政權力機構并非萬能的，在其運行過程中會常常遭遇失敗，甚至引發風險防控失靈。

四、高校重點部位廉政風險防控的完善路徑

上述通過對高校廉政風險防控的風險類型和防控困境的梳理。以下將以高校重點部位作為研究突破口推進高校廉政風險防控路徑完善。高校重點部位廉政風險防控的重點部位可以總結為高校行政權力中重要領導干部和崗位、重點部門和重點流程。通過對其廉政風險防控觀念建設、主體規范和風險交流等路徑完善，化解高校重點部位廉政風險防控困境。

（一）倡導正確的價值觀念

首先，重視誠信道德的廉政文化建設。本文所稱的誠信是指一種價值觀念，既包含了傳統誠信觀念中的心理要素，同時又以物質利益為指向，并以制度性內容作為保障，其具體體現為現實世界中對生活所持的一種態度，較為注重生活的實用性和現實的真實感，以此區別于純粹精神層面的德性修養，同時也與行為意義上的規范準則有所不同。追求利益是任何人和組織的利益追求需要具有正當性與合理性，通過不法手段謀取利益的行為則是為法律和公理所不容的。“對一個人來說，以不正當的方式奪取另一個人的任何東西，或者不正當地以他人的損失或失利來增進自己的利益，是違背天性的” 。第一，提升行政權力機構的誠信度。誠信是的行政權力機構內在規定性之一，是其自身應具備的品質。體現在對公眾期待的良性回應中。在高校廉政風險防控活動中，如果行政權力機構不能以一個誠信形象來引導其他主體，那么將會喪失行政權力機構的公信力，不僅如此，如果行政權力機構不能以誠信為本，那么則可能淪為暴力的國家機器。 第二，提高高校學術活動的誠信度。高校自身的誠信就是在日常教學、學術活動和決策行動的過程中，始終樹立誠信的正確價值觀念，將高質量教學、學術安全作為高校堅守的準則，在合乎道德的態度的指引下透明地進行教學、學術活動，并為之負有相應的義務和承擔相應的責任。

其次，形成風險預防觀念。風險社會的高校廉政風險防控應當將安全作為基本的價值取向，考慮公民權益保護的早期化和處罰的預防性。這就要求高校廉政風險防控中充分發揮各主體治理的預防和控制風險功能。但是在現實操作中這種預防性，對社會成員而言往往是通過讓渡部分“自由”追求安全的。需要加強“風險預防”的宣傳、解釋工作，加大公眾“預防風險”的科學知識學習，讓正確的觀念為公眾所掌握和接受。風險無所不在，其造成的損害也是極為巨大的。

（二）增強行政權力主體規范

高校廉政風險防控是一個較為復雜的系統，不同行政權力機構之間各自職權的合理界限與相互的協同機制是高校廉政風險防控的重中之重。因此，一方面要注重分工，另一方面也要注重對行政權力機構合理監管。具體而言，一方面需要建立分段、分職責的立體性高校廉政風險防控體系，讓不同的行政權力部門都能夠合理行使職權；另一方面要設立一個協調各部門的機構，解決高校廉政風險防控中的沖突與矛盾問題，充分發揮多元防控的效率。同時，信息應在各部門內共享，建立覆蓋各個環節的合作機制。創造性地貫徹《高等教育法》，有效強化學術權力的主導地位，并出臺相關文件，以加強部門間協調配合，強化執法的緊密度，努力實現防控環節的無縫銜接，有效監管對行政權力運行。

（三）完善風險溝通機制

風險溝通是指以控制、減輕乃至消除風險及其造成的危害為目標，公眾、法人和其他組織與各級政府及有關部門等多元主體參與，對所有風險相關信息通過各種渠道進行傳遞和互動，涵蓋了突發事件應對全過程。高校廉政風險防控溝通不順暢是影響防控效果的重要原因之一。因此，將風險溝通納入到高校廉政風險防控的框架下，通過風險溝通機制的構建為研究開拓新視角。高校廉政風險防控中的風險溝通，其目的不是將公眾培養成為廉政建設的專家或學者，而是促進多主體信息交換和增進了解，引導公眾科學認識、理性面對風險，促進信任關系建立。這就要求防控體系中的各個主體明確各自在交流體系中的定位，并形成風險溝通機制。

注釋：

曾祥華.食品安全監管主體的模式轉換與法治化.西南政法大學學報.2009（1）.7.

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馬克思恩格斯文集（第5卷）.北京：人民出版社.2009.10-13.