“群眾不買賬”的怪圈怎么破？
——核心是服務能力現代化

◎中山大學 陳天祥

要反思治理結構和模式，以治理結構轉型推進國家治理體系和治理能力的現代化，彌合干部和群眾之間的裂痕

人們時常發現，很多干部都覺得自己很忙碌很敬業，想方設法把分內的事情做好，而群眾卻不買賬，認為很多事情政府都沒做好。到底是哪里出了問題？

認清人民對美好生活的需求究竟是什么

過去很長時間，各地方政府“GDP掛帥”，片面的經濟政績觀支配著中國的發展模式，造成經濟建設與民生建設之間的不均衡，這是導致各種矛盾和群體性事件增多的重要原因。黨的十九大報告提出，新時代我國社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，這是對中國國情的高度概括。為此，我們首先需要認清新時代人民對美好生活的需求究竟是什么。

過去，我們主要追求溫飽和物質需要。隨著時代的發展，人們逐漸追求更高品質的生活，如良好的居住環境、健康和長壽、子女的教育和培養、生活沒有后顧之憂、有更多的休閑時間等。可以看出，在新時代，人們對美好生活的追求與政府提供的公共服務即民生事業息息相關。

經過40年的改革開放，中國經濟獲得了巨大發展，成就驚人，而民生事業和公共服務仍是我們的短板。國家財政部網站數據顯示，2017年全國財政一般預算支出為203330億元，而狹義民生支出（教育、社會保障和醫療衛生支出）只占財政總支出的34.26%。在大部分西方發達國家，這方面的支出會占50%—70%，如德國僅社會保障支出就占財政支出的45%左右。財政投入的不足是造成上學難、看病難等社會問題的重要原因。在教育、醫療、住房、養老等民生問題沒有得到較好解決的情況下，群眾會認為干部干事的重點不在民生上，而是將心思用在一些“政績工程”“形象工程”方面，如為了舉辦某個賽會活動或其他一些慶典、會議，大興土木，各種演出活動搞得美輪美奐等。在這種情況下，干部和群眾在認知上就難免存在反差。

筆者認為，造成經濟發展與民生事業之間不均衡的現象與我們強調的“效率優先，兼顧公平”的發展價值取向密切相關。在經濟發展的初期，這樣的價值偏好可以理解，但當經濟社會發展到更高層次時，就需要進行檢討和重新思考了。這時，應當由“講究效率，注重公平”的均衡價值取向代替過去的非均衡價值取向。只有真正實現了這一轉變，才能改變過于偏重經濟發展的績效觀，也才能促使政府和干部將更多精力放在民生事業方面，并通過加強相關制度建設保證民生事業的發展，讓普通群眾真正感受到國家發展帶給自己的“獲得感”。

賦予基層政府更多的自主權

在當前中國治理體系下，上級通過發布規定、意見、通知等下達任務，如果下級政府沒有完成目標和任務，上級政府就會通過相關的考核機制實施制裁，還會動用“一票否決”。有的基層政府頭上竟然同時頂著40多個“一票否決”的事項，被壓得喘不過氣來，而對群眾迫切需要解決的問題則有心無力。

因此，必須改革這種單純的自上而下的治理體系。黨的十九大報告中明確提出要“賦予省級及以下政府更多自主權”。憲法第107條規定“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業”。憲法還規定地方各級人民代表大會是地方最高國家權力機關。因此，要根據這些原則，真正將地方政府的自主權落到實處。一個可行的辦法是，根據憲法的規定修改相關配套法律，尤其是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，清晰界定各級政府的職責和權限。

此外，在堅持黨的領導毫不動搖前提下，落實憲法賦予地方各級人民代表大會的職責權力，強化政府向人大負責的機制，這樣可以較好地做到自上而下與自下而上相結合，既保證全國大政方針的統一，維護中央的權威，又可以使地方政府根據本地的實際自主治理和解決本地的各種社會問題，使干部習慣于“眼睛向下”，立足基層，為群眾排憂解難，從根本上解決“干部所忙”與“群眾所需”脫節的現象，贏得群眾的擁護和支持。

政府需要改變大包大攬的治理模式

市場存在失靈，社會也存在失靈，這是政府發揮作用的理論依據。但政府管太多了自然就管不好，出了問題群眾可能還會怪政府，這就是很多群體性事件的矛頭會指向政府的重要原因。中國是一個超大型的國家，治理環境極其復雜，政府難以做到面面俱到，為此，就要允許社會一定程度的自治，學會利用其他社會力量幫助政府治理，形成協作伙伴，以更好地滿足群眾多樣化和個性化的服務需求。

因此，在這個社會大變革的時代，政府需要改變原來大包大攬的治理模式，將一些區域性的、社區性的、族群性的、特殊人群的、專業技術要求較高的公共服務或社會服務，轉移給社會組織。這樣做既可以提高服務供給的效率，更好滿足民眾的需求，又可以避免政府卷入不必要的矛盾和紛爭之中，從而有效地主持公平正義，提高公信力，贏得群眾的信任。鑒于中國社會組織生長和發育的現實情況，政府還需要學會培育和規范社會組織的運作，要懂得在政府職能“卸載”的同時如何監管社會組織，防止“非營利失靈”。

提高政府對群眾訴求的回應力

要使群眾信任政府和干部，就必須走近群眾，讓群眾理解政府，提高政府回應群眾訴求的能力，進而彌合干群之間的裂痕。

一方面，實現決策的民主化和科學化。既要繼續推進近年來國家層面推動的自上而下的協商民主形式，如人大協商、政協協商、基層協商等，還要總結自下而上進行的協商民主實踐經驗，推進決策的民主化。要完善決策論證機制和咨詢機制、重大決策信息公開機制、科學決策的法制保障、規范決策評價及責任追究機制等，從而筑牢決策民主化和科學化的基礎。

另一方面，打造陽光政府。一要擴大政務公開的范圍。目前應盡快實現政府財政預算、重大突發性事件的信息、服務經濟社會的事務、重大決策事項、政府投資項目的招標過程和政府采購過程等幾個領域的公開。二要促進官民信息互動，增強政府的回應力。積極回應民眾對政府提出的詢問、投訴、質疑、批評和建議，做到有問必答、有錯必改；強化官民之間的互動，廣泛收集民眾的意見和利益訴求，并據此改進政府工作；充分利用現代信息技術，如微博、微信、公眾號等，創新官民互動平臺。