易地扶貧搬遷與城鎮化耦合路徑研究—— 以廣西N縣為例

呂翠麗，邱漢明

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易地扶貧搬遷與城鎮化耦合路徑研究—— 以廣西N縣為例

呂翠麗，邱漢明

（廣西師范學院 經濟與管理學院，廣西 南寧 530299）

易地扶貧搬遷是我國實現脫貧攻堅的重大工程之一。目前，國家的城鎮化目標與脫貧攻堅目標均在同時進行。在某種程度上，易地扶貧搬遷與城鎮化相銜接，是城鎮化的前期工作。探討將易地扶貧搬遷工程與提高城鎮化水平的目標相結合，加速脫貧的同時提高城鎮化率，在城鎮化水平提高的同時完成脫貧攻堅任務，實現雙贏的目的。

易地扶貧搬遷；城鎮化；生態建設；就業；精神貧困

2016年，國務院印發了《關于激發重點群體活力帶動城鄉居民增收的實施意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出，到2020年，實現全國農村人口的全部脫貧。廣西地處山區，大部分地區交通不便、環境惡劣，貧困度深、貧困面廣，脫貧難度較大。易地扶貧搬遷是廣西實現脫貧的一種較為有效地方式。目前，廣西N縣的搬遷安置主要以集中安置為主分散安置為輔的方式，集中安置主要依托縣城、重點鎮、產業園、鄉村旅游區、中心村安置等，分散安置主要為插花安置、投親靠友等。據十幾年的易地扶貧搬遷經驗來看，搬遷到城鎮的貧困戶較多的已經走上致富道路，農村搬到農村的生活水平依舊未得到較大改善。據此，如何將易地扶貧搬遷與城鎮化結合起來，才是快速擺脫貧困的有效路徑。

1 N縣貧困現狀及扶貧成效

1.1 N縣貧困現狀

N縣貧困面廣、數量大，貧困程度深。151個行政村中貧困村有75個，占全縣行政村總數的49.67%。貧困人口94 366人，貧困發生率為16.76%。貧困人口絕大多數分布在自然條件惡劣和經濟資源匱乏的大石山區，產業結構單一，基礎設施落后，經濟發展水平較低，群眾科技文化素質低，自我發展能力弱，精準脫貧任務仍較艱巨。

1.2 N縣扶貧成效

“十二五”期間，N縣緊緊圍繞國家、省、市扶貧攻堅行動，始終把扶貧開發作為改善民生、縮小差距、加快發展的一項重要政治任務，以增加貧困人口收入、改善民生、加快發展為主線，著力增強貧困人口自我發展能力，積極探索符合本地實際的扶貧開發模式，加大扶貧攻堅力度，著力推進脫貧奔小康進程，強化組織領導，明確扶貧目標，落實工作責任，使扶貧開發水平得到明顯提升，扶貧對象生產生活條件得到明顯改善，如圖1所示。

一是貧困人口大幅度下降。全縣貧困人口從2011年的22.81萬減少到2015年的9.44萬，減少13.37萬人，降幅為58.61%；貧困戶由2013年的36 516戶下降到2015年的23 691戶，降幅為35.12%；貧困發生率從2011年的42.04%下降到2015年的16.76%，下降了25.28個百分點。二是農民收入水平有了較大提高。全縣貧困村農民年人均純收入由2010年的2 200元上升到2015年的3 500元，上升了59.09%，貧困人口的生活水平穩步提高、自我發展能力得到了穩步提升。三是農村生活條件有了較大改善。截止2015年12月，N縣共投入專項扶貧資金和配套資金近億元，村均投入扶貧資金達到100萬元以上。貧困村基礎設施、產業發展、村容村貌等生產生活條件有了較大改善，行路難、飲水不安全、上學難、就醫難等問題逐步緩解。四是社會事業不斷發展。“十二五”期間，貧困地區民政、就業、教育、衛生、文體等社會事業取得了全面進步。“美麗N縣?清潔鄉村”活動成效顯著，推廣“景區模式”石漠化綜合治理，生態建設成績斐然，生態環境逐步恢復，成為第二屆“中國長壽之鄉”和國家第二批生態文明先行示范區，為貧困地區同步進入小康社會奠定了堅實基礎。

2 N縣易地扶貧搬遷與城鎮化相結合過程中存在的問題

2.1 搬遷安置點的布置影響城鎮化發展

N縣易地扶貧搬遷安置方式主要以集中安置為主，分散安置為輔。N縣易地扶貧搬遷安置點有7個，安置房有公寓套房和一戶一宅天地樓兩類。搬遷去向只能在這7個安置點內選擇。其中安置點主要有縣城安置點、去庫存房安置點、各鄉鎮安置點以及就近安置，即搬遷戶根據自身情況采取山上搬山下、山內搬山外，搬遷安置點不在以上6個安置點的范圍內。N縣地勢以山地為主，可利用土地資源緊缺，人地矛盾突出，依靠農業安置的容量受限。體現在貧困山民人均占有耕地0.3畝，且受天氣、環境等不可抗力因素的制約，貧困山民的生活現狀基本是靠天吃飯。因此，農業安置容量小且效果不顯著。

表1 廣西2013年基礎教育教師城鄉分配比

注：數據由2014年《中國教育統計年鑒》計算整理得出

就目前來看，以公共衛生資源和基礎教育資源的分配情況為例，該省城鄉之間的差距還比較突出，如表1、表2所示。資源要素主要集中在城鎮尤其是縣城和中心城市，農村的基礎設施完善度與公共服務水平遠低于城市水平。從農村搬遷到農村，對于貧困人口的生活水平來說并沒有實質性的改善。城市資源與鄉村并不共享，貧困人口下一代的教育與城里孩子無法站在同一起跑線上，貧困將會繼續在貧困人口的下一代進行代際傳遞。據此，安置到一般邊遠鄉鎮、旅游景區和中心村或從山上搬到山下、從山內搬到山外的搬遷人口，通常會陷入從一個“窮窩”挪到另一個“窮窩”的惡性循環中，貧困問題沒有得到根本解決。

表2 廣西2013-2015年公共醫療衛生城鄉差距

注：數據由2014年-2016年《中國統計年鑒》整理得出，均已每千人口計。

2.2 搬遷人口顧慮，影響搬遷進度

據駐村幫扶人介紹，N縣X鄉待搬遷貧困戶數量2 493戶8 975人，目前有意向搬遷的只有544戶2 034人，只達到了應搬遷數量的四分之一。搬遷安置點被安置在縣城的待搬遷人口，多數貧困戶不愿意搬遷的主要顧慮是搬遷后的生計問題。選擇不搬遷還可以依靠種田維持家庭生存，搬遷后，衣食住行均需要購買。此外，部分待搬遷貧困戶在生活居住地有農畜產品的產業項目，搬遷就要放棄現有的產業，成本過高，以及搬遷后的不確定因素較多等致使他們不愿搬遷。

就業是民生之本，待搬遷人口經濟條件較差，自身文化素質低下，缺乏相應技術與現代市場接軌，且不具備市場風險意識，導致搬遷后的后續就業或產業發展困難。當前，要促進城鎮化建設，提高城鎮化覆蓋率，政府必須出臺相應政策解決貧困戶所擔心的生計問題[1]。否則，貧困戶對于易地扶貧搬遷將會比較被動，缺乏主動性與積極性，即使被搬遷后，其成效也不顯著，還有可能會成為政府的負擔。當前，N縣精準脫貧的主要障礙便是易地扶貧搬遷問題，如何化不搬遷、不愿搬遷為主動配合搬遷是N縣當前所面臨的主要問題，也是能否按時完成脫貧任務的關鍵所在。

2.3 精神貧困是貧困的根源所在

對于被安置到城鎮或縣城的搬遷人口，主要存在以下幾種思想阻礙他們遷入到城鎮安置點。第一，出于生計考慮。有部分待搬遷人口寧愿維持艱苦的生活也不愿走出大山憧憬未來的生活。經了解，他們不愿搬遷的原因主要是考慮到搬遷后生存如何寄托的問題。就業是民生之本，貧困戶認為自身沒有接受文化知識教育，依靠出賣自身勞動力耕田還能維持最起碼的生存，一旦搬遷出去，衣食住行均需要金錢支持，但自身又缺乏技能就會面臨工作難、生存難的問題。第二，安貧樂道思想嚴重。部分貧困人口安貧樂道、安于現狀、不思進取，認為祖輩世世代代都是這樣生活，周圍的人也是這么生活，他們不愿意打破現狀[2]。抵觸政府幫扶，認為脫貧是政府要求的，是政府的事情。第三，擔心會被人歧視的思想。也有貧困戶擔心搬遷出去與城鎮人口融合在一起生活會受到他們歧視，沒文化、沒技能、不會說普通話是他們的標簽，這些標簽很容易被外界識別，由此帶來的憂慮讓他們更愿意守著大山。

總之，出現上述問題歸根到底還是因為精神貧困。脫貧本是貧困戶個人的事情卻被異化為“被脫貧”，貧困戶脫貧缺乏主動性、主體性[1]。隨著N縣精準脫貧的深入，脫貧取得一定成效，但脫貧攻堅戰的帷幕才正式拉開，精神貧困的阻礙會日益凸顯，成為脫貧過程中難啃的硬骨頭。

2.4 出現“被搬遷”現象

在N縣全縣上下集中精力脫貧的過程中也出現了一些不和諧的因素，比如出現貧困人口“被搬遷”現象。出現此現象是因為有部分居住在深山上的貧困人口擔心搬遷到縣城后的生存問題，尤其是家中沒有勞動力的貧困戶，因此他們不愿搬遷出去。按照N縣的搬遷程序，首先，有意向搬遷的貧困戶應提交《易地扶貧搬遷申請表》，經鄉鎮政府同意后，再提交《易地扶貧搬遷審批表》，經鄉鎮政府審核后，與鄉鎮政府簽訂《舊房拆除協議》。不愿意搬遷的建檔立卡貧困戶需要簽署《放棄搬遷承諾書》，且一旦申請之后，后續便不能再提出搬遷申請。這一政策程序是本著以貧困戶自愿為原則的，但在實際執行過程中卻被扭曲了。為了完成脫貧目標，縣政府按上級指示強迫不愿搬遷人口在《同意搬遷合同書》上簽字。這一現象完全違背了以人為本的扶貧理念，也是政府盲目追求績效的表現。

“被搬遷”到縣城或城鎮的人口表面上增加了城鎮常住人口數量，但實際上城鎮化率并沒有得到提高。存在此現象的原因可能在于縣及鄉鎮政府在實施精準脫貧過程中，政策宣傳力度不足、宣傳方式不適宜或是貧困人口文化水平有限沒有將政策理解到位。除此之外，脫貧攻堅任務重、難度大，政府盲目追求績效也是產生此現象的關鍵所在。“十三五”規劃中提到，要在2020年之前實現全國貧困人口全部脫貧。目前廣西區貧困人口約有110多萬，在規定時間內完成全部脫貧，時間緊任務重。各級政府的監督力度也有待加強，不能僅為完成任務而完成任務，以人為核心的城鎮化理念須積極應用于實踐。

3 促進易地扶貧搬遷與城鎮化相結合的路徑選擇

3.1 以城鎮為依托，合理安排安置點

安置地點的布置在一定程度上會影響搬遷人口未來的生活方式及生活狀態，因此，搬遷安置點的設置應該科學合理、宜居樂業，符合可持續發展原則。據了解，搬遷安置點安置在農村的搬遷人口，由于土地容量限制，絕大多數搬遷人口是少量土地安置或無土安置。大部分貧困搬遷人口接受文化教育水平低下或沒有接受過文化教育，文化素質水平低下，無一技之長，即使搬遷后，就業生存問題堪憂。相反，安置點安排在城鎮的搬遷人口，公共服務基礎設施較完善，搬遷人口有更多接觸外界信息以及文化資源的機會。搬遷人口雖文化素質水平低下，但仍可以就近從事勞動密集型產業或經過培訓從事其他非第一產業等行業。

易地扶貧搬遷安置點的安排應以“穩得住、能致富”為目的，為維護被搬遷群眾的切身利益作為出發點。為促進與城鎮化相結合，促進城鎮率的提高，應盡可能地把搬遷安置點安排在縣城或城鎮，依托城鎮直接將搬遷人口逐步向市民轉化[3]。N縣絕大多數鄉鎮均在山區，飲用水源的使用都成問題，且每年夏季的水澇災害，致使貧困戶唯一的經濟收入來源也被切斷。易地扶貧搬遷如果僅僅是從山上搬到山下，不能從根本上解決貧困問題。據此，應將安置點設置安排在縣城或城鎮周圍。無力支付搬遷住房的貧困戶，政府應大力進行扶持，在住房問題上進行貨幣補助，必要情況下，政府實行兜底政策，以確保貧困戶順利搬遷入住[4]。

3.2 積極應用PPP模式，解決搬遷人口就業問題

PPP模式是指政府部門與非政府組織或主體之間的合作伙伴關系，其合作的目標是政府利用非政府主體所掌握的資源來生產公共產品，從而實現政府公共部門提供公共服務職能的同時，民營企業也能獲得盈利[5]。

對于貧困戶最擔心的生計問題，政府應從各方面進行幫扶。從管理學的視角來看，精準扶貧是一項浩大的工程，僅是依靠自上而下的政府扶貧模式可能無法滿足扶貧需求，還應全力動員社會力量一起參與到精準扶貧中來。在就業問題上，在以市場為引向標的前提下，政府廣泛引導與動員更多社會力量參與扶貧的積極性，尤其是要整合適宜企業與各類包括民營機構在內的公益機構，將社會力量發揮到最大化狀態。與企業和公益組織簽訂合同，共同構建“扶貧合作中心”，建立信息披露平臺，強化公眾媒體的輿論監督作用，保證企業在參與扶貧過程中，信息暢通、參與更具有主動性。給予在搬遷安置點建廠投資的企業進行貨幣獎勵與政策優惠，鼓勵企業參與、帶動、促進扶貧。通過各方合作，集中組織職業技能培訓。有效幫助安置地引入人才、資金、技術等資源，在安置點安排創業培訓課程、引入創業導師指導團隊、投入創業扶持基金，建立商品采集聯盟與電商幫扶聯盟等服務平臺。同時也要推動安置地人力資源與市場需求的對接，幫助其進行勞務輸出，實現勞動力轉移，從而為搬遷人口脫貧致富探索一條有效可行的道路。

政府與企業合作，集中組織適應企業發展的職業技能培訓，確保搬遷人口擁有通過依靠自身努力走上致富道路的強硬本領。在心理層面，政府應對搬遷人口與遷入地原住民進行文化宣講。目的是讓原住民逐漸消除對貧困人口的歧視心理，形成人人平等、互幫互助、共同進步、共同繁榮的文化理念。在政策層面，所有惠民政策應一律平等，照顧到搬遷人口，在政策上實現平等是各方面平等的堅硬基石。

3.3 實施“互聯網+文化”戰略，實現搬遷人口精神脫貧

扶貧的關鍵在于扶智，如若不然，扶貧就只是表層化的扶貧，是治標不治本的扶貧[6]。所以，廣西大化縣才會出現幫扶單位給貧困戶送羊希望能夠緩解其貧困程度，卻在幫扶單位回訪時羊不少被吃掉的現象存在。待搬遷地貧困戶的貧困不僅僅是經濟層面的貧困，更是文化上的貧困，且文化上的貧困才是貧困根源，文化素質對貧困人口經濟水平的創造與生活水平的提高有著直接影響。文化扶貧指的是從心理層面、精神文化層面，幫助貧困搬遷人口擺脫落后觀念、安貧樂道、安于現狀的思想，提高他們的文化素質水平、精神境界，自覺地接受新思想、新理念、新文化，實現主動脫貧而非“被脫貧”。

在信息化、網絡化的時代，扶貧也應充分利用信息與網絡技術，進行數字化、信息化扶貧。早在2016年召開的網絡安全和信息化工作座談會上，習近平總書記指出，目前文化扶貧的創新路徑在于廣泛應用互聯網，進行信息化、數字化扶貧，并進一步指出，“可發揮大數據的作用助力精準扶貧、精準脫貧，讓更多貧困戶接觸使用互聯網，實現商品、教育等信息化，幫助貧困人口脫貧。”[7]這說明“互聯網+”戰略是我國扶貧的新機制，也是文化扶貧的創新路徑和形式。

當前，N縣易地扶貧搬遷最大的難點在于搬遷人口精神貧困。讓貧困人口擺脫精神貧困的創新且有效的途徑在于在貧困地區普及互聯網。“互聯網+文化”并不是指的任意性疊加，而是因貧困地區的具體情況而異，鎖定貧困文化的根源，創造因地制宜的文化扶貧新模式。在每個鄉鎮或屯設立公共互聯網資源或公共圖書館資源，組織貧困人口定期進行免費文化資源的學習，提高文化知識素養。為方便貧困人口學習、閱讀，在公共互聯網中心可配備管理員，解答貧困人口使用互聯網的疑惑。互聯網信息資源可放入通過易地扶貧搬遷走向致富道路真實事例的多媒體資源，也可放入知識改變命運等的相關正能量的文化信息。設置關于個體創業、主動脫貧搬遷、搬遷政策等的知識競賽，對于優秀者頒發榮譽證書或象征性的物質獎勵。調動待搬遷人口學習國家政策、了解搬遷政策的積極性，為下一步的主動配合搬遷奠定基礎。據此，管理者可利用互聯網的云平臺隨時監視、了解待搬遷人口的思想意識動態。

3.4 政府應改進作風，求實創新抓脫貧

政府的宗旨是為人民服務，精準扶貧的意義所在更是全心全意為人民服務的體現。而N縣在易地扶貧搬遷過程中，出現的違背貧困戶意愿“被搬遷”的現象是縣政府以及廣西區政府盲目追求績效，完成脫貧目標不實作風的表現，必須引起中央政府的高度重視。脫貧目標的制定需根據地方實際，要根據管理學中目標管理的smart原則制定切實可行且合理的在能力范圍之內的目標。目標管理的內涵在于其以目標為導向，以人為核心，以績效為標準，致力于組織與個體取得最佳績效的一種現代管理方法。目標管理的方法亦稱為“成果管理”，也即責任制，是組織在個體積極參與的基礎上，以自上而下的方式制定工作目標，并在工作中施行“自我控制”，以保障組織目標順利實現的一種管理辦法。目標管理的Smart原則指的是最佳目標原則，specific指的是明確的、具體的目標；measurable指可量化的可評估判斷的一種可供比較判斷的標準；achievable指的是目標具有挑戰性，需要經過努力才能達到，但不是不可實現的目標；realistic指現實的，努力可取得成功的目標；time & resource constrianed指受時間和資源限制[7]。廣西扶貧任務目標也應嚴格按照目標管理Smart原則，根據扶貧實際進度，設定具有挑戰性且適宜的目標。在不可實現目標的壓力下，不僅不益于扶貧而且會產生一些盲目不切實際的現象。

此外，中央政府應加大監督力度，在扶貧程序與實際成效方面進行全方位監測。健全扶貧動態信息上情下達及下情上達機制，傾聽基層扶貧過程中所遇到的困難，及時加以解決。鼓勵各地方政府創新扶貧模式，在扶貧試點取得績效顯著后將其經驗在全國加以推廣[8]。在各層級扶貧會議上，在推進扶貧效率與進度的同時，務必強調求實作風，將求實作風上升到法律層面加以固化。

[1] 李順毅.西部欠發達地區新型城鎮化與扶貧開發聯動探討[J].合作經濟與科技,2017,(9):150-151.

[2] 馬效鵬,馬維剛.下山入川挪窮窩齊奔小康拔窮根——廣河縣積極探索易地搬遷與城鎮建設結合扶貧新路子[J].甘肅農業,2015,(17):41.

[3] 劉軍.新舉措新問題新對策——關于“易地扶貧搬遷與城鎮化建設問題”的探析[J].經濟研究參考,2015,(26): 65-68.

[4] 黃普綿.貧困山區易地搬遷推進城鎮化建設的思考[J].新經濟,2014,(20):55-56.

[5] 賈康,孫潔.公私伙伴關系(PPP)的概念,起源,特征與功能[J].財政研究,2009,(10):2-10.

[6] 王培佳.貴州易地扶貧搬遷再上新高度:全部實行城鎮化集中安置[N].中國產經新聞,2017-08-05(001).

[7] 習近平在網絡安全和信息化工作座談會上發表講話[J].信息安全與通信保密,2016,(5):84.

[8] 申喜蓮.政府績效評估創新研究[D].北京:中央民族大學,2012.

[9] 李文榮.河北省城鎮化建設的現狀,問題與對策[J].唐山師范學院學報,2010,32(4):85-87.

Study on Coupling Path between Relocating Poverty Alleviation and Urbanization By Taking N County in Guangxi as an Example

LV Cui-li, QIU Han-ming

(School of Economics and Management, Guangxi Teachers University, Nanning 530299, China)

Relocating poverty alleviation and relocating is one of the major projects in our country to achieve the goal of getting rid of poverty. At present, both the urbanization goal of the country and the goal of getting rid of poverty are simultaneously carried out. To a certain extent, relocating poverty alleviation and urbanization is an early stage of urbanization. The combination of relocating the poor to help the poor and the goal of urbanization to speed up the process of getting out of poverty are discussed. At the same time, actions should be carried out to improve the rate of urbanization and to achieve the goal of win-win situation while raising the urbanization level and completing the task of lifting off poverty.

relocation poverty alleviation; urbanization; ecological construction; employment; spiritual poverty

C93-0

A

1009-9115(2018)06-0149-06

10.3969/j.issn.1009-9115.2018.06.033

國家社科基金項目（16XMZ079），廣西哲學社會科學規劃研究課題（17BMZ004）

2018-03-03

2018-05-06

呂翠麗（1989-），女，河南濮陽人，碩士研究生，研究方向為民族地區新型城鎮化。

（責任編輯、校對：劉俊萍）