重大項目檔案驗收的管控方法與控制模型研究

張瑞芳

摘要本文分析了重大項目檔案工作的現狀，發現了存在的問題，制定了項目檔案驗收管控方法，提出了控制方法與模型。

關鍵詞重大項目 檔案驗收 管控方法 控制模型

一、重大項目檔案工作的現狀及問題分析

項目檔案驗收是項目竣工驗收的必備和先決條件，檔案驗收不合格則項目竣工驗收就不能通過，做好重大項目檔案的管理工作非常重要。

（一）現狀

重大項目檔案從形成到收集歸檔，需要設計、施工、監理、竣工驗收等多個單位共同配合完成，是一項復雜的系統工程。雖然各參建單位對項目檔案工作都非常重視，但是由于項目檔案自身的特點及各項目組的主觀因素，項目檔案工作仍存在許多問題，具體表現在：

（1）重大項目建設周期長，涉及面廣，時間跨度較大與承建單位較多等特點易造成檔案的丟失。一個重大項目建設周期短則一兩年，長則可達十多年，項目檔案工作一直處于運動和補充狀態，再加上承建單位較多，使得項目文件很難做到及時歸檔，極易造成檔案丟失。

（2）項目建設人員主觀認識不足，重視紅頭文件和結論性文件的管理，疏忽對過程性文件的控制，造成過程性文件缺失。項目人員都知道紅頭文件很重要，但是對項目建設過程中形成的一些過程文件、隨機文件則不太重視，對這部分文件的處理比較隨意，常常用后即棄。

（3）文件材料收集歸檔難。部分參建單位或圖自用方便，或因產權歸屬問題，找種種借口，拒絕移交歸檔。

（4）檔案完整性、系統性不足，檔案驗收不合格，影響項目竣工驗收。由于項目檔案形成的分散性和階段性特點，以及項目建設人員對檔案工作認識上存在誤區等主觀因素，導致文件材料歸檔難，檔案收集不齊全，完整性、系繞性得不到保證，檔案驗收難通過等問題。

（二）問題分析

項目檔案收集難、歸檔問題多，原因有多個方面，根本原因還在于檔案人員無法對項目建設的全過程進行有效跟蹤，難以對過程性文件做到全面監管。要解決這個問題就必須認真研究有效的應對策略，建立科學、合理的全過程檔案管控模型，通過對項目建設流程進行跟蹤，從而對文件產生流程進行管控。

二、項目檔案管控應對策略

（一）健全項目檔案管理機制，理順檔案管理與項目管理的關系

在項目建設過程中，項目建設人員往往不認可檔案工作也是自身本職工作，檔案管理與項目管理之間常常脫節。究其原因，就是檔案管理與項目管理的關系沒有理順，項目建設人員沒有認識到檔案管理本身就是整個項目管理的一部分，檔案管理應當與項目建設同步進行。任何一個工程項目決不是為了形成檔案而去建設的，其產生的檔案材料都是服務于該項目本身的，因而不可能將檔案工作單獨分割開來，檔案管理與項目管理之間是—個有機聯系的整體，屬于包含于與被包含的關系。

（二）檔案部門要轉變思路，提前動手主動介入，變事后收集為事前知曉和事中管控

檔案工作在傳統上屬于工作流程的最末端，在工作層面上處于后臺位置，檔案部門要想在末端的位置控制前端剛剛生成或尚未生成的文件，就必須轉變工作思路，提前介入到工作流程的前端。首先，在制度層面，建立項目檔案備案制度，項目建設單位應在項目立項審批后向檔案部門備案，使檔案部門在后方也能事前知曉前方的工作。檔案工作無法對項目建設進行同步跟蹤，關鍵的難點就在于檔案部門事前不了解項目建設方的情況。其次，檔案部門在備案后應立即組織人員對項目負責人和項目檔案管理人員進行檔案知識培訓，一方面培養他們的檔案意識，另一方面使其掌握必要的檔案管理技能。此外，建立項目檔案工作信息通報制度，強化對項目檔案工作的監督指導，做到事中管控。

（三）認真研究項目檔案的產生和流轉規律，建立有序可控的文件控制體系

全程管控理念的目標是將項目檔案工作貫穿于項目建設的全過程，使項目建設的每個階段、每個環節產生的每份文件都處于受控狀態。這就要求檔案人員熟悉項目運作流程，準確把握項目文件的產生和流轉規律，做到文件運轉與材料歸檔無縫銜接，文件在某階段運轉完畢即進入歸檔程序，即使歸檔不全，文件也可處于可追蹤狀態，從而確保文件可控。檔案人員可以根據項目建設的流程圖，對應地設計一個文件產生、流轉和控制圖，在項目建設的不同階段跟蹤相關的文件材料，做到項目建設與檔案工作同步，避免文件流失。

（四）建立項目檔案驗收制度，賦予檔案部門否決權力，加大檔案工作約束力度

在實際工作中，許多單位并未真正落實該項制度，檔案部門是服務部門，對建設單位既無約束權力也無有效約束手段，除由國家或有關省部委投入的重點項目上級要求必須組織檔案驗收外，一般情況下建設單位對檔案驗收既不邀請也不配合，檔案驗收制度成了一紙空文。這就要求檔案部門加強與項目主管部門的協同配合，借外力推動項目檔案工作的發展，檔案行政主管部門要轉變思路，與各業務主管部門多協調溝通，在立法和制度層面上明確檔案部門的權力，檔案收集工作才會真正得到保證。

三、重大項目檔案的控制方法與模型研究

（一）控制思路

總體思路是前端控制，過程跟蹤，全程管控。

傳統項目檔案收集工作是在項目竣工驗收前才開始進行突擊收集歸檔，這種事后收集的做法必然會導致許多文件材料歸檔不全。我們要打破這個模式，從項目立項開始對每個環節的文件進行管控，項目建設完成檔案收集工作即完畢，整個建設過程文件都處于跟蹤和監控當中，真正做到檔案工作與項目建設同步進行。

（二）控制方法

（1）前端控制：制度控制。前端控制的關鍵在于制度摔制，即在項目起動時從頂層框架上設計出一種符合項目建設的檔案管理制度，在制度上理順關系、明確職責、規范做法，把檔案工作的基本要求與工程管理的相關要求有機結合，從源頭開始將項目文件納入至Ⅱ管控范圍之中。檔案制度的建設和貫徹落實是項目檔案管控的核心，是做到項目檔案全過程控制的保證。

（2）法律控制：合同控制。法律控制主要是采取合同明文規定的方式，明確把項目檔案的收集歸檔納入到合同當中去，運用法律手段約束參建單位，為檔案的管控取得主動權和法律保障。在合同條款中明確規定參建單位的檔案收集義務、歸檔的具體要求、檔案工作的進度及檔案工作不合格的懲罰性措施等，通過法律條文為檔案工作提供剛性保障，規避拒不歸檔的各種借口，從數量、質量、內容和時間等方面保證檔案的完整性，從而最大限度地防止檔案的流失。

（3）人員控制：責任控制。人員控制主要是從相關人員自身責任的角度明確有關檔案工作的義務。從項目建設開始，建立對口的檔案機構，組建各參建單位組成的檔案管理網絡，明確項目負責人、項目檔案管理員、設計施工監理人員、開箱人員的有關檔案責任。項目負責人作為總抓人員應當從全局角度督促做好檔案工作；指定的項目檔案管理人員負責具體檔案業務，要想方設法協調各方人員進行檔案移交，從根本上保證檔案的完整；設計施工監理等參建單位應按合同或協議要求提交經系統整理的項目文件；參與設備開箱的文件管理人員應當清點檢查隨機文件，并及時向檔案人員進行移交。

（4）過程控制：環節控制。過程控制是確保項目檔案齊全完整的關鍵，指定的項目檔案管理人員應當要跟蹤和掌握項目建設的進度，從項目立項到項目竣工每一個階段都應做到項目建設與文件材料形成歸檔同步進行，確保過程文件完整。指定的項目檔案管理人員應當是參與項目建設、熟知項目運作流程的項目人員，項目檔案管理員能夠參加各種會議，動態掌握項目文件的流向，能夠根據項目建設的不同階段科學地編制出對應的文件歸檔范圍，協調各方人員按照歸檔范圍及時歸檔文件，對于流失的文件材料有能力進行追蹤和補救。通過對項目建設分階段、分環節的控制，達到對過程文件的控制，最終達到對整個項目建設的全程控制。

（三）控制模型

項目檔案的管控主要從項目建設流程、項目文件產生流程和文件的管控方式三個層面來進行建模，通過梳理和優化文件管控和歸檔流程，建立一個流暢、有序、可追溯的文件管控模型。