特色小鎮PPP融資模式探析

姚振東

（蘇州太湖金谷建設發展有限公司，江蘇 蘇州 215002）

特色小鎮的建設已成為我國地方政府發展其區域經濟的一個重要手段，而地方政府因受到財力不足的制約，使其在發展特色小鎮過程中，總顯得難以盡如人意。而PPP融資模式的引進，較為有力地推動了國內特色小鎮的發展進程。在新型城鎮化建設過程中，PPP融資模式中的各個類型如BOT、BT等方式能夠解決地方政府建設特色小鎮的資金壓力、并且使得落后的基礎設施建設問題得以改觀。

一、PPP融資模式概述

PPP融資模式是英文Public-Private-Partnership的縮寫，被譯作“公共私營合作制”，是指政府為了實現某種公共物品及服務，通過與合作方達成相應的協議，并在合作方之間構成一種伙伴式的合作關系。PPP融資模式的前提是，通過簽署合同來明確合作雙方的權利和義務，從而為保證項目的完成、資金的及時到位，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。PPP項目最先在1992年由英國開創其先河。其在我國引進并應用的時間較晚，客觀地講相應的經驗略顯欠缺。

我國政府之所以開始嘗試PPP融資模式，是由于國內公共基礎設施建設尚有較大的空間可以發展，而地方政府限于自身財力有限很難一次性投入過多的財政資金。同時，我國民營資本近些年來的發展速度及質量有了大幅度提升，社會閑置資金較多，亟需尋求一些投資收益穩定、投資風險相對較低的項目開展投資業務。而PPP融資作為一種新型的融資方式，可以使得更多的民營資本、社會閑置資金參與社會公共項目的投資，并且通過相關的投資協議確保民營資本能夠有利可圖、還能夠減輕政府初期建設投資負擔和風險。從中可以看到，PPP融資項目對于投資各方來說基本上能夠達到其投資的目的并最大限度地保證其投資收益。

二、特色小鎮融資模式現狀

近些年來，“特色小鎮”建設在國內興起了一陣熱潮。然而，特色小鎮建設過程中，由于各地資金供應方面存在一定的問題，使得建設過程中的資金出現了不同程度的緊缺，造成大部分地區的特色小鎮建設進程較為緩慢。國內的特色小鎮的建設，主要是依托各個地方的文化、產業、環境、人文、地理等相應特征，將相應的資源要素進行有機的整合，從而打造一個宜居舒適且符合當地發展的小鎮模式。由于其投資建設的投入周期偏長且政府的金融支持尚不夠成熟，融資約束成為了建設特色小鎮的最大障礙。因此，引入新的融資模式成為了特色小鎮建設的重中之重。在諸多的融資模式中，許多地方政府選用了PPP融資模式，這種充分應用社會資本以開發相應公共項目，并使得投資各方獲取共贏的方式，一度受到投資各方的青睞。因而，對于解決各地特色小鎮資金不足的問題，可以起到一定的積極作用。根據財政部PPP項目信息庫數據，截至2016年6月30日，財政部PPP項目庫入庫項目數為9285個，投資總額10.6萬億元。進入執行庫（包括執行、移交、采購）項目數占入庫總數比例為12%，進入執行階段（落地項目）的項目數達619個，落地金額約1.06萬億，落地率達6.7%。

三、特色小鎮融資模式探析

PPP融資與其他融資模式一個最為重要的區分在于有效利用社會資本、將其引入至社會公共項目中來，打造一個平等、公平的融資環境。將PPP融資模式與特色小鎮進行很好的融合，是運用專業化的金融手段及方式，將地方各類資源進行有效整合，從而達到合理配置社會資源的作用。特色小鎮融資模式的運作主要包含以下幾個方面：

（一）政府與企業合作

PPP融資模式的基本目的在于解決地方財力不足及緩解債務危機，因而其融資的特性是顯而易見的。PPP融資過程中，其實質是政府與企業的合作，這也是PPP融資模式確立的一個前提條件。PPP融資項目的政企合作一般要經過招標——確立合作方——簽訂合同——出資 ——授予特許經營權等幾個環節。具體來講，特色小鎮項目的開發企業通過招投標等公開競價的方式，對于若干家投標企業進行篩選，確定合作方。然后，雙方簽訂投資合作協議并確定項目資本金投入比例，項目公司運作所需要資金由社會資本投入。政府授予項目公司特許經營權，制定規范標準、提供政策支持，負責決策等重大事項，保證公共利益實現最大化效益。特色小鎮建成以后政府通過購買服務的方式，企業將項目移交至政府，社會資本從項目中退出。

（二）特許經營權方式并提供公共產品及服務

PPP融資模式既然講求的是政府與社會資本之間的互利互惠，那么政府就應該對于以社會資本為主導的項目經營企業授予一定期期限、范圍的特許經營權，以保證社會資本投資獲取到合理的利潤。這是因為，社會資本投入以后，按照先期的投資協議，為了保證社會資本的利益，政府需要授予項目特許經營，并具備一定的排他性。以中國電建集團下屬子公司開發的油嶺生態旅游小鎮為例，當地政府按協議約定，授予項目公司特許經營權，公司負責項目的設計、投資、融資、建設及建成的運營，以整個運營期間內財務獨立核算、自負盈虧，并在約定的期限內開展運營。這樣一來使得項目投資效益有所保障。同時，項目公司在獲取到相應的特許經營權以后，項目公司要提供公共產品及服務。仍以油嶺生態旅游項目為例，中國電建公司為油嶺生態旅游特色小鎮項目提供投資、開發、建設、運營等一攬子公共產品和服務，包括基礎設施建設、產業發展服務和公共設施建設等。

（三）收益回報及風險共擔

1、收益回報部分。油嶺生態旅游小鎮開發過程中，當地地方政府對于公司基建部分及土地開發成本投資按成本加成方式給予一定比例的補償，同時對于基建過程中所提供外包型服務，按約定比例支付費用。

2、風險共擔部分。收益與風險是共存的，PPP融資項目也是一樣，社會資本在獲得投資收益的同時，自然也要承擔與之相匹配的投資風險。特色小鎮在前期的建設、資金的籌集及建成的運營過程中，項目開發公司都要承擔相應的風險，這也是PPP融資方式下，政府有效規避投資風險的集中表現。然而，對于政府來說，并不是一點風險都沒有，其要承擔標準調整、國家政策層面發生變化的宏觀方面的風險。這就要求作為地方政府來說，在今后的特色小鎮招商、引資及尋找PPP合作伙伴過程，應該積極的轉變身份，并逐步向市場化運營邁進，從而為國家的經濟建設、地方的經濟發展貢獻力量。

四、總結

新型城鎮化建設對于改變農村落后面貌、擴大農民收入都會起到一定的積極作用。特色小鎮的建設可以在發展農村經濟的同時，還能夠有效利用當地資源發展區域經濟，其也非常符合國家的綠色發展戰略理念。特色小鎮的建設過程中，只有合理地利用PPP融資模式，可以為其健康發展插上騰飛的翅膀。因此，建議各個地方政府，在科學、合理的引入PPP融資模式的同時，也要在事前將相關的財務風險、經營風險作以有效評估。而不能搞過去的“一刀切”政策。對于社會資本來說，其管理層也不能只將眼睛盯在地方給予的優惠政策上面，應該對于投資項目給予科學的測算。只有這樣，才能達到政府與社會資本的雙贏。