以“大拆大整”為契機，建設農村“居家養老服務中心”

陳春柳 葉菲

摘 要 農村拆遷改變了農民生產方式和生活方式，對農村傳統家庭養老、社區居家養老、機構養老等方式均造成沖擊。抓住“大拆大整”的契機，建設街道轄地內農村“居家養老服務中心”，推行“集中居住式”養老，提供社會化養老服務，實現近期和遠期目標，既解決拆遷過渡期老人安置問題，又切實補齊農村社會化養老短板，滿足老齡化趨勢下的農村社會化養老需求。

關鍵詞 農村 拆遷 居家養老

基金項目：溫州市社會科學院2017年立項課題（17WZASS05）。

作者簡介：陳春柳，溫州市社會科學院文化與社會學研究所，副教授，研究方向：社會問題與策略；葉菲，溫州市公共管理學研究所，講師，研究方向：社會問題與策略。

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.309

據統計，預計到2040年，我國65歲及以上老年人口占總人口的比例將超過20%。同時，老年人口高齡化趨勢日益明顯：80歲及以上高齡老人正以每年5%的速度增加，到2040年將增加到7400多萬人。①其中，農村的老齡化水平明顯高于城市，按照中國統計局公布，2016年年底全國有2.22億老年人，全國平均老齡化水平是16.15%，其中，農村是18.47%，城市是14.34%。②隨著我國城鎮化建設與社會老齡化的步伐加快，農村留守老人、空巢老人在逐漸增多，農村中的養老問題越發突出。有專家預計，到2030年，中國空巢老人將超過2億人，大部分分布在農村地區。③近幾年，農村拆遷力度越來越大，農民生產方式和生活方式均發生顯著變化，農村傳統家庭養老、社區居家養老、機構養老等方式均受到沖擊。

一、大拆大整背景下農村養老受沖擊——以溫州市龍灣區為例

（一）拆遷過渡期間，農村傳統家庭養老方式難以延續

2018年，上海財經大學發起 “中國農村養老現狀”抽樣調查，數據表明，在原居住地居家養老的老人占比98.5%，可見原居住地居家養老是我國農村老人目前主要的養老方式。④而大規模的拆遷，持續五六年之久的重建讓大部分老人必須在不屬于自己的房子里生活多年。以溫州市龍灣區為例， 2016至2018年期間將對全區35個行政村實施拆遷改造，涉及村民21517戶。⑤根據龍灣區城中村改造安置政策規定，征收補償范圍內老人過渡安置對象限定為被征收（補償）人選擇產權調換，且戶內70周歲以上老人、重大殘疾、嚴重疾病、低保戶、低保邊緣戶等無法自行解決周轉用房的群體；安置點通過整修改造舊房模式或新建臨時周轉房模式予以解決；70周歲以上不選擇產權調換的老人和70周歲以下的老人自行解決居住問題。即城中村改造過程中老年群體安置只對部分符合安置要求的老人采取臨時安置模式，其他老人需要單獨租到外面，極少數老人跟子女同住在另外的房子里。如此，農村“在家養老”、“子女照料”的傳統家庭養老模式受到沖擊。

（二）過渡安置養老涉及老人數量多，養老質量不高

據統計，溫州市龍灣區三年拆遷行動涉及待集中臨時安置的老年人群為5366人。⑥臨時周轉房主要有兩類：一類是臨時搭建的周轉房，一類是最終要拆除的改造民房。這在一定程度上緩解了老人因拆遷而無房可住，無房可租的燃眉之急。但周轉房為臨時性質，使用預期期限一般為5年，所以在建造質量、消防安全、周邊環境、活動設施、醫療護理、常規管理等硬件設施和軟件方面的配置均達不到養老設施和養老場所的標準，老人在過渡安置期間的養老質量得不到保障。拆遷戶中70周歲以上不選擇產權調換和70周歲以下自行解決居住問題的老人遇到的普遍問題是因年齡大、健康狀況不好租不到房子；老人舍不得或拿不出高租金就近找好房子而去偏遠地區租住老破舊房子；跟子輩擠住一起導致生活各種矛盾等，這些問題均導致老人養老質量下降。

（三）舊村拆遷遣散了老人，社區照料和醫療支持體系被打破

養老最重要的環節是日常照料和醫療護理。舊村拆遷后，原先居家養老服務照料中心的服務對象因居住地分流被遣散，有些照料中心被拆遷，導致已形成的社區（村級）養老服務支持體系被打破。臨時周轉房沒有配套醫務室，也沒有跟基層醫療機構建立定點聯系，不能啟動應急救援預案。目前，住在過渡房里的失能、半失能老人，主要由家庭成員或護工做陪護，其他老人則沒有子女在身邊。因此，當過渡安置老人出現突發病況，很難及時被發現，被救治。而住在外面出租房里的老人尤甚，社會對他們的養老支持力量幾乎為零。

（四）拆遷損害部分老人利益，機構養老成不能承受之重

一是拆遷讓大部分老人名下的房產所有權轉讓到子女名下而淪為無產者，其養老經濟來源中的固定資產收入消失。舊村拆遷讓父輩房產被動或主動地被子女部分或徹底剝奪。二是拆遷讓老人失去一部分既得利益，經濟收入減少。拿違章建筑來說，舊村拆遷前，很多家庭違章建筑帶來的租金收入一般歸老人以貼補開支。而違章建筑的拆遷賠償標準低，每平方只有200元，一次性補償，總量有限，其發揮的作用遠比不上原先持續性的出租收入；同樣，拆遷前，大部分村集體名下的違章建筑所得收入有一部分作為養老補助分配給村里每位滿60周歲的老人。拆遷后，村集體的這筆資金斷流，而村集體資產需要重新盤活，集體養老補助成為不確定因素。三是舊村拆遷后，老人自養經濟來源被徹底斬斷。農村老年人自養模式的出現與存在是家庭養老式微之下的一種“無奈之舉”。上海財經大學《2018中國農村養老現狀國情調研報告》指出，中國54.6%的農村老人還在從事職業性勞作，依靠土地收入占比51.4%。⑦職業性勞作包括土地勞作、手工勞動等。但在土地征收、房屋拆遷之后，農村老人各種職業勞作方式不得延續，其自養經濟來源被斬斷。因以上種種原因，養老機構每月2000元以上的收費將給農村老人造成較大的經濟壓力。如此，養老經濟支持不足以支撐農村老人的機構養老需求。

二、“居家養老服務中心”的概念提出

在社會轉型期，抓住城鎮化建設契機，布局街道轄地內“居家養老服務中心”，推行“集中居住式”養老，提供社會化養老服務，既解決拆遷過渡期老人安置問題，又切實補齊農村社會化養老短板，滿足老齡化趨勢下的農村社會化養老需求。

（一）學界關于社區養老和居家養老的主要觀點

穆光宗和姚遠（ 1999） 把社區養老定義為“建立在個人、家庭、社區和國家基礎之上的，它是以居家養老為形式、以社區養老網絡為基礎、以國家制度政策法律管理為保證、家庭養老和社會養老相結合的養老體系?！倍t亞（2011）認為，“所謂社區養老服務，是指老年人選擇居家養老，并由社區為其提供養老服務的一種養老方式”。本人（2012）認為“老人社區照顧集中了正規服務、社區志愿者及社會支持網絡等共同力量，國家、社會、家庭、個人多方參與，為有需要的老人提供幫助和支援，使他們能在熟悉的社區環境下維持自己的生活，避免不必要的住院或隔離，避免遠離家庭，避免遠離熟悉的生活環境?！眲造o（2013）則提出“社區養老院”的概念，認為“社區養老院”是針對那些愿意選擇在自己熟悉的環境中養老的老年群體而建立的，其經營模式包括社區養老院經營者在社區內利用已有資源或自己新建的各種養老設施為老年人提供日常生活照料和服務。以上學者均認為居家養老需要結合社會化養老服務，在滿足老人基本生活照料的基礎上要提高醫護照料水平。社會化養老服務需要國家、社會、社區、家庭等多元主體介入。

（二）本文對“居家養老服務中心”的概念界定

本文提出的“居家養老服務中心”是指在大拆大整背景下依托、整合各個社區居家養老服務照料中心資源，并在此基礎上，按一定比例和規模調整、增建的社區或村級集中養老場所。它是由街道承辦的，前期擬以街道轄地內70周歲以上拆遷老人為居住對象，以社區或村為單位實行“集中居住式養老”，并提供社會化養老服務；后期擬實行拆遷老人自愿退出或身份轉型機制，在“居家養老服務中心”實行權屬變更，功能轉型升級的基礎上向社會開放的一種新型社會化養老場所。

三、以“大拆大整”為契機，加強“居家養老服務中心”建設的可行性分析

（一）“大拆大整”專項活動促進“集中居住式”養老模式需求的產生

在城中村改造強勢推進的背景下，“四代同堂”家庭結構受到徹底顛覆，傳統的家庭養老模式難以為繼。在社會轉型期，必將探討新的養老替代模式。選擇街道轄地內合適的點建設“居家養老服務中心”，讓老人“集中居住養老”成為第一選擇，抱團養老的方式可緩解拆遷老人失地失房后安全感缺失的焦慮情緒，滿足老人在熟地和熟人一起養老的心理需求。

（二）“大拆大整”專項活動為建設轄地“居家養老服務中心”提供契機

舊村拆遷后，村級集體土地收歸國有。政府重新擁有對土地的支配、規劃權。這給區域內統籌、規劃、建設“居家養老服務中心”提供了契機。其建設資金和后期配套設施預算可納入拆遷安置整體成本。

（三）“居家養老服務中心”的運行將有資金保障

目前，拆遷村安置老人的做法主要就是建臨時性周轉房。自2015年新一輪城中村改造至2017年上半年，龍灣區永中、蒲州等6個街道已累計新建、改造6.1萬平方米臨時周轉房用于70周歲以上老年人的安置（含少量殘疾、重疾、低保等其他群體），其中新建臨時安置點10處，舊房改造安置5處，投入資金近1.1億，安置戶數超過1300戶，安置人群3200人左右。⑧如果安置周期按5年計算，在不計土地成本的前提下，每處臨時安置點每年資金投入為150萬元左右，每戶每年投入1200元左右。按規定，臨時周轉房租金為每月每平方10元，以平均每套周轉房30平方計算，每戶每年上交租金3600元，也就是說，5年周期內，政府可盈利約每戶12000元，這筆資金可保障“居家養老服務中心”的近期日常運行。如果按長期運行的標準去建設，那么增加預算資金，并適度提高收費標準，必能保障運行資金。而土地成本，則可以通過長期運行來稀釋。

（四）“居家養老服務中心” 的持續性發展有保障

針對目前養老機構存在的困境，轉型后的“居家養老服務中心”將定位中端，主要面向農村老人，彌補現有養老機構配置缺陷，這將贏得數量可觀的客源。另外，在“居家養老服務中心”居住多年的拆遷老人將不再有排斥情緒，如果月收費上調幅度合理，部分老人將繼續留在這里養老。

四、“居家養老服務中心”養老模式的優勢分析

（一）“居家養老服務中心”集中居住式養老模式將成為現有養老模式的有效補充

新建的“居家養老服務中心”將配套建設老年活動室、棋牌室、健身器材、愛心食堂等社區居家養老服務場所，給集中居住的老人提供就近服務，涵蓋了社區居家養老服務照料中心的功能。“居家養老服務中心”不同于原來的照料中心，將提供床位，具有機構養老的特征，但它的功能定位、接納群體與已建、待建的公建民營、公辦民營、民辦的養老機構不會產生沖突。⑨“居家養老服務中心”配備社會化養老服務，補充子女照料的不足?！熬蛹茵B老服務中心”集中居住式養老模式將是現有養老模式的有效補充，兼具家庭養老、社區居家養老和機構養老的特征。

（二）“居家養老服務中心”具備多種優勢，潛在客戶多

一是具有地理優勢。老人在晚年都希望離自己熟悉的環境更近一些，他們對家的眷戀是不分階層，不為經濟條件改變的?！熬蛹茵B老服務中心”依轄地而建，與村安置房距離近，使子女探望、照料成為可能。在其權屬變更后將仍能吸引更多老人入住。二是具有價格優勢?！熬蛹茵B老服務中心”整合了各個社區居家養老服務照料中心資源，節約了前期投資。其投入成本比普通養老院低，收費標準將比普通養老院低。“居家養老服務中心”的地理優勢和價格優勢將吸引更多潛在客戶。

五、以“大拆大整”為契機，建設“居家養老服務中心”的實施建議

（一）目標設定

短期目標：根據安置需求，建設街道轄地“居家養老服務中心”，推行“集中式”居住養老模式，并提供社會化養老服務，解決本轄地拆遷過渡期70周歲以上老人養老難題。如有需要，可供別的拆遷屬地輪番循環利用。遠期目標：實行拆遷老人自愿退出或身份轉型機制，“居家養老服務中心”在促進權屬變更，功能轉型升級的基礎上面向社會開放，引進市場化運作手段。近期和遠期目標的設定可以促進資源效用最大化，切實增加社會養老床位，不僅短期內解決拆遷老人養老難題，還能緩解老齡化背景下的長期性養老難題。

（二）以“大拆大整”為契機，建設“居家養老服務中心”實施建議

1.近期目標實施建議

（1）政府主導，發揮規劃統籌保障作用。結合“大拆大建”專項活動，做好五年中期拆遷規劃方案及拆遷區塊“居家養老服務中心”布點規劃，統籌協調住建、民政、消防、衛生防疫等部門職責，為建設轄地“居家養老服務中心”提供政策、資金上的保障。轄地“居家養老服務中心”土地所有權和使用權歸國家所有。（2）街道牽頭，農投做建設主體。在確定某區域拆遷時間后，由街道牽頭，農投承辦，至少提前一年籌建轄地“居家養老服務中心”。根據70周歲以上村級戶籍實物安置的老人數及需求量（含潛在需求）確定“居家養老服務中心”建設規模，并留有一定比例的空床位。規模過小的幾個村則以行政區域或實際居住地為標準合并建設一個“居家養老服務中心”?！熬蛹茵B老服務中心”建設標準參考住房城鄉建設部發布的國家標準《老年人居住建筑設計規范》、《養老機構基本規范》（國家標準 GB/T 29353-2012）、《養老設施建筑設計規范》（國家標準 GB 50867-2013）等，“居家養老服務中心”品質要適應中長期養老需求。（3）社區配合，為“居家養老服務中心”提供社會化養老服務。“居家養老服務中心”配套建設居家養老服務照料中心，完善健身、娛樂、就餐、陪護、上門照料等服務；創新購買養老服務的方式；建立和基層醫療機構的定點聯系，提供醫養服務；建立志愿者服務的常態機制，加強與非盈利組織的合作，搭建更健全的助老平臺；健全其參與醫養融合養老服務供給的社會支持網絡；引入專業人員、新聞媒體、社會輿論、行業協會等的監督力量，完善社會化養老服務供給的社會監督機制。（4）村集體協助，做好前期摸底工作。拆遷村的村兩委在政府確定其拆遷計劃后就要著手統計“居家養老服務中心”、“集中居住式”養老的需求數據，為街道確定”居家養老服務中心”建設規模、規格和選址提供依據。配合“居家養老服務中心”的建設規劃提前騰挪集體用地以促進其順利開工。

2.遠期目標實施建議

（1）實施“居家養老服務中心”拆遷老人自愿退出或轉變身份的機制。村安置房建成后，轄地拆遷老人根據協議履行自愿退出承諾。有意愿繼續在“居家養老服務中心”養老的老人簽訂新的協議，其身份由原先的拆遷安置對象轉變為客戶。（2）實行“居家養老服務中心”權屬變更，轉型發展。“居家養老服務中心”在完成轄地拆遷老人臨時安置使命之后，其權屬可以根據養老現狀和需求劃撥到民政部門或整體拍賣給社會資本進行市場化運作，服務中心功能進一步分化、細化、升級，實現醫養融合，品質養老。

注釋：

①背景資料：中國人口老齡化現狀與趨勢.http：//www.cctv.com/special/1017/-1/86774.html.

②農村老齡化水平高于城市，“老有所養”著力點轉向農村.華夏時報網：http：//www.chinatimes.cc/article/72987.

③中國空巢老人到2030年或超2億，農村養老怎么辦？.中國青年網：http：//news.youth.cn/gn/201712/t20171223_11192583.htm.

④⑦上海財經大學《2018中國農村養老現狀國情調研報告》.http：//www.lw54.com/20180207/7444047.html.

⑤《龍灣區（高新區）城中村改造三年行動計劃》，該數據含2016年至2017年32個行政村拆遷改造涉及的戶數，不含2018年待拆遷改造的3個行政村。

⑥《龍灣區（高新區）城中村改造三年行動計劃》，該數據含2016年至2017年32個行政村拆遷改造涉及的臨時安置老年群體數量，不含2018年待拆遷改造的3個行政村。

⑧數據來源：龍灣區州市龍灣區工務局。

⑨養老機構主要面對高端養老人群和需要政府托底的“五保戶”等特殊群體，而為了拆遷而建的”居家養老服務中心”近期主要面向拆遷戶中滿足條件的老人。

參考文獻：

[1]穆光宗、姚遠.探索中國特色的綜合解決老齡問題的未來之路.人口與經濟.1999（ 2）.

[2]董紅亞.中國社會養老服務體系建設研究.中國社會科學出版社.2011.

[3]陳春柳.社區居家養老方式的發展背景及優勢探析.遼寧：延邊黨校學報. 2012（8）.

[4]劉曉靜.社區養老院：優勢、困境及發展策略研究.今日中國論壇.2013（9）.