檢察機關審查起訴環節補充偵查制度研究

摘 要 本文試以審查起訴的視角分析補充偵查制度的運行情況，探析補充偵查制度存在的問題及原因，進而提出意見和建議，以期裨益于補充偵查制度的發展與完善。

關鍵詞 審查起訴 補充偵查 制度 發展

作者簡介：張超峰，三門峽市陜州區人民檢察院副檢察長。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.137

一、補充偵查制度的運行及分析

為全面考察和了解審查起訴環節補充偵查制度的運行情況，筆者對所在檢察院2014年至2017年11月補充偵查案件進行了統計，并對其中具有指向性數據進行了深入系統的分析。

基本情況：2014年1月至2017年11月，共受理各類偵查機關（部門）移送審查起訴案件1145件1833人，審查后退回補充偵查356件613人，占案件受理總數的31.9% ，其中二次退回補充偵查案件96件177人，占案件受理總數的 8.4%，占退補總數的27% 。

（一）關于補充偵查案件的類型

退回補充偵查的案件主要集中在多人多場次、一人多場次等重大復雜案件，主要為尋釁滋事、聚眾擾亂社會秩序、聚眾斗毆、以危險方法危害公安安全、販賣、運輸、非法持有毒品、非法制造買賣、運輸爆炸物、盜竊、詐騙、強奸、虛開增值稅專用發票以及職務犯罪案件，占補充偵查案件總數的71.2%。

（二）關于補充偵查案件的原因

公安派出所辦理案件占退回公安機關補充偵查案件的68.6%;協警、輔警參與辦案的占48.7%。退回補充偵查案件，行政案件言辭證據未轉換的占31.6%，詢問、訊問筆錄存在瑕疵的占22.9%，勘驗檢查、搜查、扣押、辨認筆錄有瑕疵的占21.2%，因鑒定意見有瑕疵的占11.5%，到案經過不詳細的占6.8%，主體證據不全的占2.1%，前科、累犯等證據不全的占3.5%，重要證據未查的占4.4%。

（三）關于補充偵查案件的效果

補充偵查后未再移送審查起訴或者撤案的占補充偵查總數的3.7% ，解決所有問題的占18.6%，解決主要問題的占37.4%，基本未解決問題的占26.9%，完全未解決問題的13.4%;退補而未解決問題的自偵案件占76.1%，其他案件占23.9%。退補基本未解決問題的案件中，補充偵查提綱導向不明確的占38.2%，以退補換時間的“假退補”占21.7%，退補后偵查機關（部門）以情況說明或補充偵查報告代替補查證據的占30.1%。退補后未解決問題的案件不起訴的占0.8%。

二、補充偵查制度存在的問題及原因

（一）補充偵查相關規定不夠明確

一是適用條件和標準不夠明確。對退回補充偵查的條件，2012年《刑事訴訟法》第一百七十一條僅規定“對于需要補充偵查的”，《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《規則》）第三百八十條雖然將補充偵查條件進一步細化為“人民檢察院認為犯罪事實不清、證據不足或者遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人等情形”，但在司法實踐中，何為“事實不清、證據不足”，標準理解不一，難以把握。二是啟動程序規范性不足。審查起訴環節可能造成訴訟效率降低的兩項規定，分別是延長辦案期限和退回補充偵查?！兑巹t》對延長辦案期限進行了明確規定，需要檢察長批準，而與之相比后果更為嚴重導致訴訟程序回轉的退回補充偵查，自實行檢察官辦案責任制以來，勿需檢察長批準，可以由檢察官直接決定將案件退回偵查機關補充偵查，其啟動程序過于隨意，不如延長辦案期限嚴格。

（二）偵查機關移送起訴案件先天不足

原因主要存在三個方面：一是素質良莠不齊。人員素質良莠不齊，導致對偵查方向、取證重點、證據要求把握不一，造成案件的先天缺陷，導致案件補查率居高不下。二是偵查意識不強。有的偵查人員偵查意識、證據意識不強，導致案件證據存在瑕疵;有的偵查人員圖省事，詢問、訊問筆錄套用模板，復制粘貼現象嚴重;有的在不同時段、不同地點對同一人或者不同人的筆錄，內容高度雷同，降低了證據的可采信度;有的提押證與實際不符，同一偵查人員在同一時段從事不同的偵查行為，為犯罪嫌疑人翻供或者提出非法證據排除提供了機會。凡此種種，導致案件不得不補充偵查。三是質量意識不高?；鶎訉崉罩校簧賯刹槿藛T因辦案壓力大，普遍對偵查質量要求不高，認為基本事實存在能判了就行，而不對取證的細節予以斟酌推敲。

（三）退回補充偵查提綱導向不明

決定退回補充偵查的案件，檢察機關案件承辦人應當在對現有證據材料全面審查把握的基礎上，制作內容詳盡，導向明確的補查偵查提綱，以引導偵查方向，規范偵查行為。但司法實踐中有的辦案人員因審查不詳細或者文字功底差等原因，制作的補充偵查提綱言語不詳、用詞不準，導致補充偵查導向不明，可查性較低。

（四）退回補充偵查監督制約剛性乏力

具體體現在兩個方面：一方面對退回補充偵查的執行情況無從監督。實踐中，部分偵查人員對退查案件不認真履行職責，常以沒有時間或者“查不清、找不到”為由，退而不查，敷衍了事，造成退補案件質量不高，補查超期現象時有發生，但檢察機關對上述消極補查卻無從監督。一方面對退回補充偵查的決定情況缺乏制約?；鶎訖z察院“案多人少”矛盾突出，不少案件難以在期限內審結，補查倒時間的現象時有發生，這與檢察機關自身缺乏相應的監督機制不無關系。

三、補充偵查制度的發展及優化

（一）牢固樹立以審判為中心的司法理念

刑事案件之所以在事實和證據上存在問題需要補充偵查，很大程度上在于公檢法三機關不同司法主體、不同訴訟流程的司法理念存在不同程度的偏差，“重實體、輕程序”，“重偵查、輕審判”的執法思想仍然普遍存在。今后，司法機關應通過不間斷的素能培訓幫助司法人員轉變思維模式，牢固樹立以審判為中心的司法理念;偵查機關不定期組織偵查人員旁聽庭審，檢察機關通過檢察建議進行類案指導、提前介入偵查，兩機關互派業務骨干輪崗實習等等，通過上述方式逐步將以偵查為中心的理念盤整到以審判為中心的司法理念上來，培養偵查、審查起訴人員的法治思維能力和法制思維習慣。

（二）完善補充偵查案件處理機制

刑事訴訟法規定對于二次補充偵查的案件，事實不清，證據不足的檢察機關可以做不起訴處理。現實中，先天存在缺陷或者因偵查時機喪失而無補查可能的案件，也需要經過兩次補充偵查才能做出最終處理。因此，可以考慮通過建議修改刑訴法或者通過司法解釋的方式，對先天存在缺陷或者因偵查時機喪失而無補查可能的案件直接做出最終處理決定。刑事訴訟法規定檢察機關自行補充偵查的，應當在審查起訴期限內完成，因此自行補充偵查的最多只能在45天內完成，而退回補充偵查的，審查起訴期限和補查期限合計，在理論上最長可以在120天內完成，這也是司法實踐中自行補充偵查適用率低的主要原因。因此，可以通過建議修改刑訴法，明確規定檢察機關自行補充偵查適用與退回補充偵查相同的期限，如此，可以避免偵查機關怠于補查問題，也可避免補查提綱說理不清導致補查效果不佳問題。

（三）優化退回補充偵查案件程序

建立相應的考核機制。檢察機關現行的補充偵查機制不盡科學，退回補充偵查僅需檢察官自行決定。今后，應在強調司法責任的基礎上優化退回補查機制，可以考慮通過考評機制制約補查隨意性，將未經主管檢察長批準二次退補的案件、“假性”補查案件、迎合法院審限補查案件納入案件質量評查的必查范圍，防范無退補必要案件退回補充偵查。明確相應的告知程序。退回補充偵查的案件不僅應告知犯罪嫌疑人，也應告知其他訴訟參與人，通過訴訟參與人的知情權、監督權制約退回補充偵查超期和怠于補查問題，倒逼補充偵查制度運行依法規范。

（四）強化退回補充偵查監督制約

發揮檢察官辦公室職能作用，提高偵查質量。檢察機關推行在公安機關、公安派出所設立檢察官辦公室，但實際中，受人員緊張因素所限，檢察官辦公室的形式意義大于實質作用。在不增加編制的總體政策框架內，檢察機關可以優化人員配置，真正發揮檢察官辦公室的作用，指導偵查并及時發現和糾正違法，以最大限度發揮提前防范偵查問題的功能和作用。切實落實監督制約原則，提高補查質量。刑事訴訟法規定公安、檢察、審判三機關分工負責，互相配合，互相制約，公、檢、法三機關之間的制約關系是各自獨立行使職權的前提。實踐中存在講配合、講支持、淡監督的問題。只有真正落實了監督制約原則，才能將各自職能實現好，也有助于降低補查率，提高補查質量。建立偵查追責體系，降低補查率。我國法律規定檢察機關有權對偵查機關的偵查活動進行監督，對偵查人員的偵查行為監督，卻未規定偵查機關或偵查人員不接受檢察機關監督的法律責任。今后，應建立較為完備的偵查追責體系，對消極對待補充偵查的偵查機關或者偵查人員追究相應的法律責任。