環(huán)境行政公益訴訟訴前程序?qū)崉?wù)思辨與制度探究

單新源 張迪

摘 要 公益訴訟工作全面鋪開的半年來(lái)，大量案件在訴前程序得以解決，但是對(duì)于公益訴訟這一全新的制度，在實(shí)踐中還是發(fā)現(xiàn)了一些問題，制度構(gòu)建上仍存在一定的可建設(shè)性。本文以環(huán)境行政公益訴訟為點(diǎn)，立足于訴前程序的檢察實(shí)踐，對(duì)實(shí)際操作中遇到的問題進(jìn)行思辨，力求尋找到解決問題的新思路。

關(guān)鍵詞 環(huán)境保護(hù) 公益訴訟 訴前程序

作者簡(jiǎn)介：?jiǎn)涡略矗旖蚴形髑鄥^(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng);張迪，天津市西青區(qū)人民檢察院民事行政檢察部檢察官助理。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.185

公益訴訟試點(diǎn)工作開展以來(lái)，試點(diǎn)地區(qū)共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序結(jié)案案件7903件，提起訴訟案件1150件;2017年7月1日至2018年3月31日，全國(guó)共計(jì)辦理公益訴訟案件10925件，其中訴前程序結(jié)案案件9497件，提起訴訟案件272件。通過對(duì)比上述兩組工作數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，目前大量的公益訴訟工作主要在訴前程序得以解決。究其原因是方方面面的，本文中不再贅述;然而不可否認(rèn)的是，訴前程序在公益訴訟案件的辦理過程中，起到了異乎尋常的重要作用。然而，在訴前程序的實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)也面對(duì)了大量的新問題，亟待解決。下面筆者將從實(shí)踐操作的層面，探討研究。

一、當(dāng)前存在的主要問題

（一） 關(guān)于“公益”的界定

在環(huán)境類行政公益訴訟案件中，應(yīng)當(dāng)如何界定國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是需要重點(diǎn)關(guān)注的問題，在我國(guó)目前的立法環(huán)境下，大多數(shù)國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)可的國(guó)家利益為包括一國(guó)在生存安全、國(guó)家主權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、領(lǐng)土完整、國(guó)際地位等方面的需求，又包括國(guó)際和國(guó)內(nèi)、政府和民眾、生存和發(fā)展、物質(zhì)和精神等多個(gè)方面的利益。 但是大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同國(guó)家利益的主體為一國(guó)國(guó)內(nèi)的全體人民或大多數(shù)居民。在司法過程中，對(duì)于“公益”的最終確認(rèn)，就需要檢察院、法院的工作人員結(jié)合個(gè)案所涉及的案件情況進(jìn)行考量，這就不可避免的會(huì)產(chǎn)生一定的爭(zhēng)議與分歧。目前實(shí)務(wù)操作中的最大難點(diǎn)也就在于此。比如在實(shí)踐中遇到的情況，某地基于垃圾處理的需要，在某處設(shè)置垃圾處理廠，其氣味刺鼻，嚴(yán)重影響了周圍居民的正常生活，但其存在符合社會(huì)絕大多數(shù)人的利益，這種情況下是否可以要求少數(shù)人的利益作出犧牲，對(duì)于少數(shù)特定人群的利益是否也屬于社會(huì)公共利益？當(dāng)特定多數(shù)人的利益與不特定的社會(huì)大眾的利益產(chǎn)生沖突時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該站在什么樣的立場(chǎng)對(duì)案件線索進(jìn)行審理？

（二）調(diào)取證據(jù)的難度

對(duì)于環(huán)境保護(hù)類公益訴訟案件，不可避免的要對(duì)于環(huán)境進(jìn)行技術(shù)檢測(cè)，作為司法從業(yè)人員，檢察機(jī)關(guān)的工作人員不可能掌握專業(yè)的環(huán)境保護(hù)術(shù)語(yǔ)，因此必須委托他方出具鑒定結(jié)果，而現(xiàn)在面臨的問題是，對(duì)于專業(yè)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的檢測(cè)，大部分情況下，環(huán)保局出具的最終鑒定結(jié)論更具有可信性，而環(huán)境保護(hù)類行政公益訴訟案件的相對(duì)方也是環(huán)保局，那么就會(huì)不可避免的產(chǎn)生一種利益沖突在其中，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的取證難度也將加大。

（三）責(zé)任人的確定

在實(shí)踐過程中，多數(shù)環(huán)境類公益訴訟案件的情況是外地或者外區(qū)人員在夜半時(shí)間于區(qū)域內(nèi)的偏僻角落偷排廢水、廢酸等污染物質(zhì)，而這些偷排的地點(diǎn)多為周邊幾區(qū)的交界地帶，管理松懈，同時(shí)往往沒有治安攝像頭進(jìn)行監(jiān)控的空白地帶，相對(duì)人是難以尋覓的，然而對(duì)于受損土地的治理又是迫在眉睫的，那么在這種情況下應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)先行承擔(dān)起修復(fù)的責(zé)任，在找到相對(duì)方后再進(jìn)行追償呢？

（四）環(huán)境恢復(fù)與刑事偵查的沖突

刑事犯罪的偵查、移訴、審判期限是非常長(zhǎng)的，而公益訴訟案件要求盡快恢復(fù)被損害的公共利益。這時(shí)就產(chǎn)生了不可避免的利益沖突，刑事偵查案件中固定證據(jù)的需要與環(huán)境利益的保護(hù)之間會(huì)產(chǎn)生沖突。在這種情況下，如何對(duì)兩者進(jìn)行平衡也是我們需要思考的問題。

二、針對(duì)問題的解決思路

（一）成立專門的司法部門，進(jìn)行公益訴訟工作

首先，是在法院成立專門的環(huán)境類法庭，進(jìn)行環(huán)境類案件的審理工作。目前在試點(diǎn)地區(qū)存在如下幾種模式，如江蘇地區(qū)是由中院成立專門的環(huán)境庭審理環(huán)境類民事、刑事、行政類案件，而如重慶市則是將環(huán)境類刑事案件的管轄權(quán)統(tǒng)一集中到某個(gè)基層法院進(jìn)行審理。其實(shí)不管采用哪種方式，究其實(shí)質(zhì)都是由專門的審判庭對(duì)環(huán)境類問題進(jìn)行審理。這樣其實(shí)也是考慮到環(huán)境類案件對(duì)于專業(yè)性的要求。目前試點(diǎn)地區(qū)均取得良好成效。

其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成立專門的公益訴訟部門，進(jìn)行公益訴訟專項(xiàng)工作。目前，公益訴訟工作主要由檢察機(jī)關(guān)的民行部門承擔(dān)，但是實(shí)踐中存在的情況是民行部門本身的人員配置少，同時(shí)還有大量的民事行政檢察監(jiān)督工作進(jìn)行。從工作性質(zhì)來(lái)看，民事行政檢察監(jiān)督工作與公益訴訟案件的辦理有著本質(zhì)的區(qū)別，由民行部門兼管公益訴訟工作不是長(zhǎng)久之計(jì)。從法律地位看，民事行政檢察部門是監(jiān)督部門，監(jiān)督法院的民事行政審判工作，而在公益訴訟案件中，公益訴訟起訴人的身份與監(jiān)督者的身份無(wú)疑是相互沖突的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成立專門的公益訴訟部門，招納、培養(yǎng)一批專業(yè)人才，專門開展公益訴訟，尤其是環(huán)境類公益訴訟案件工作。

（二）建立環(huán)境類案件訴前證據(jù)審查制度，進(jìn)行先期證據(jù)保全

針對(duì)實(shí)踐中存在的環(huán)境保護(hù)與刑事犯罪偵查的沖突，我國(guó)未

來(lái)立法可以考慮參考國(guó)外的訴訟體制，在訴前程序階段，就將法院引入，對(duì)于涉案污染地域進(jìn)行一次先期的證據(jù)審核，以照片、鑒定等書面形式將證據(jù)予以固定，之后由法院出具相關(guān)的裁定確認(rèn)這些書面證據(jù)的證明力，并對(duì)這些證據(jù)予以留存，將來(lái)庭審時(shí)予以直接采納。

在確認(rèn)這些書面證據(jù)達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)且可以作為證據(jù)使用的情況下，在法院出具相關(guān)裁定準(zhǔn)許相關(guān)行政機(jī)關(guān)、當(dāng)事人對(duì)于涉案污染地域進(jìn)行先期治理，相關(guān)行政機(jī)關(guān)、當(dāng)事人依裁定對(duì)污染地域進(jìn)行治理，也不會(huì)影響后期刑事案件的審理。

（三）成立專門的環(huán)境保護(hù)基金

在筆者看來(lái)，我國(guó)未來(lái)立法可以參考美國(guó)的《超級(jí)基金法》 ，設(shè)定一項(xiàng)專門的環(huán)保基金作為對(duì)這種尋覓不到相關(guān)責(zé)任人的環(huán)境侵害案件的修復(fù)基金。《超級(jí)基金法》所確立的各項(xiàng)原則在學(xué)界存在一定爭(zhēng)議，筆者在此不在贅述，但是其中最重要的一條，設(shè)立專門的環(huán)保基金，用以支出環(huán)保損害修復(fù)當(dāng)責(zé)任方暫時(shí)不能確定、無(wú)力支付或情況緊急時(shí)，由“專項(xiàng)基金”先行墊付治理、賠償費(fèi)用，并由“專項(xiàng)基金”向責(zé)任方追償。

關(guān)于基金的資金來(lái)源，可以采用多種方式，廣開渠道。筆者認(rèn)為，一方面可以將環(huán)境公益訴訟案件中收取的懲罰性賠償作為基金的來(lái)源。在實(shí)踐中，如果是刑事類案件發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件，往往會(huì)要求公安機(jī)關(guān)以罰金的方式予以收取，而如果是民事公益訴訟的懲罰性賠償?shù)娜ハ騽t會(huì)存在爭(zhēng)議。那么如果將類似案件中的懲罰性賠償?shù)囊徊炕蛘呷客度脒@個(gè)環(huán)保專項(xiàng)基金當(dāng)中，可以說(shuō)是很好的解決了上述問題。將環(huán)保類案件的懲罰性賠償?shù)娜炕蛘咭徊糠钟糜谖磥?lái)的環(huán)保修復(fù)費(fèi)用，可以說(shuō)是適得其所。另一方面我國(guó)未來(lái)的立法也可以參考美國(guó)的《超級(jí)基金法》，對(duì)于尚未注冊(cè)成立的可能會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染的企業(yè)，在其成立之初，就要求其預(yù)交少部分的環(huán)境保護(hù)基金，作為批準(zhǔn)其設(shè)立的硬性條件。而對(duì)于已經(jīng)注冊(cè)成立的可能會(huì)產(chǎn)生環(huán)境污染的相關(guān)企業(yè)，要求其補(bǔ)繳一部分的環(huán)境保護(hù)金。還有就是可以在稅收方面進(jìn)行一定比例的調(diào)整。2016年12月通過實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)稅法》已于2018年1月1日起實(shí)施，在未來(lái)的立法工作中可以考慮將環(huán)保稅中的一部分稅款撥入該專項(xiàng)基金，用于環(huán)境污染的治理。另外，也可以考慮接受社會(huì)資金的捐獻(xiàn)等。

（四）加強(qiáng)各行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)聯(lián)系配合機(jī)制

上述多項(xiàng)制度在未來(lái)的構(gòu)建中都離不開各行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的密切配合與溝通協(xié)作。為了達(dá)到環(huán)境保護(hù)的最終目的，同時(shí)也是出于盡快維護(hù)公益、節(jié)約司法成本的考慮，在未來(lái)的工作中，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與各級(jí)地方政府、各級(jí)環(huán)保部門之間的交流溝通合作，搭造溝通銜接平臺(tái)，創(chuàng)建信息共享機(jī)制，將可能造成公益受損的情況，在苗頭階段及時(shí)解決。各級(jí)政府及環(huán)保部門也應(yīng)積極與檢察機(jī)關(guān)形成合力，共同面對(duì)當(dāng)前環(huán)境污染領(lǐng)域的巨大挑戰(zhàn)。

綜上所述，隨著公益訴訟制度的全面鋪開，環(huán)境類公益訴訟案件的訴前程序中仍存在著大量的問題亟待未來(lái)立法的解決，隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展，問題的不斷暴露，解決問題的手段也不斷增強(qiáng)。綠水青山，未來(lái)可期。

注釋：

倪同木.法學(xué)視野中的國(guó)家利益研究.南京大學(xué).2014.26.

即《環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任綜合法》，規(guī)定由聯(lián)邦政府設(shè)立專門的基金，并授權(quán)環(huán)保總署組織對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行治理，同時(shí)向污染場(chǎng)地的責(zé)任人追回治理費(fèi)用。因?yàn)樵摲ㄌ岢鲈O(shè)立“超級(jí)基金”來(lái)為污染去除或環(huán)境修復(fù)提供資金，故在實(shí)踐中又稱該法為《美國(guó)超級(jí)基金法》。