以案管管理監督為主的檢察官辦案監督機制研究

賀進森 楊博

摘 要 員額制改革之后，檢察官辦案主體地位加強了，同樣責任也增大了。權力和責任就像一枚硬幣的兩面，權力越大，責任越重。習近平總書記強調，要緊緊牽住司法責任制這個牛鼻子，凡是進入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對案件質量終身負責。如何堅持放權與控權并重，同步健全管理和監督制約機制并重，確保檢察官公正的行使權力，是值得每位檢察干警思考的問題。

關鍵詞 檢察官 責任 案管 監督

作者簡介：賀進森，三門峽市陜州區人民檢察院黨組副書記、副檢察長；楊博，三門峽市陜州區人民檢察院研究室主任。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.216

按照中共十八屆三中全會對我國司法改革的全面部署，2016年檢察機關全面開展了司法責任制改革、員額制改革。根據公開資料顯示，通過嚴格的考試和審查，2016年全國檢察系統共遴選出71476名員額檢察官。改革后從制度上保障了“誰辦案誰決定、誰決定誰負責”的司法原則，員額檢察官獨自辦案，改變了傳統意義上檢察機關辦案中的三級審批模式，雖然該模式存在著較大的弊端，但其對檢察官辦案過程的監督，對防止瑕疵案件、冤假錯案的發生起到了巨大的作用。本文從員額制改革之后，檢察機關內部如何以案管部門監督為主，以檢委辦、檢察長等監督為補充，制定科學合理的過錯責任追究制度，高效、務實的考評規則，在保障檢察官獨立自主辦案的前提下加強監督，防止瑕疵案件、錯案的出現，為檢察事業的轉型發展探索科學合理的制度保障。

一、員額制改革后出現的一些新問題

（一）監督相對缺失，不符合司法規律

刑事訴訟活動中可以采取取保候審、監視居住、拘留、逮捕強制措施，可以判處刑罰，限制自然人的人身權、財產權，具有不可逆轉性，不容許存在半點錯誤。這要求辦案檢察官要具有更強的責任心，更高的業務素養。在員額制改革之后，原來的層層把關變成一人決定，這就需要辦案檢察官能夠準確理解刑法、民法等諸法所涉及的各種知識，理解適用相關司法解釋，以及各種社會知識，生活經驗，防止任何一個案件出現錯誤。不受監督的權力必然導致腐敗，因此，要把權力放在制度的籠子里，適當的監督必不可少。

（二）檢委會上會案件明顯增多，浪費司法資源

以某縣檢察院為例， 2018年1-7月，檢委會開會次數15次，共審議各類案件21件，事項1個，2017年同期為6次會議，共審議各類案件6件，事項1個，開會次數是原來的2.5倍，案件數是原來的3.5倍。分析2018年檢委會上會案件議題，增多的議題主要集中在職務犯罪案件和征地拆等原因導致的信訪案件兩個方面。職務犯罪案件為反貪污賄賂局轉隸后的遺留案件，案情復雜，補充偵查存在銜接問題，檢委會上會率相對較高。信訪案件，主要是征地拆遷、民間糾紛矛盾激化引起的刑事案件，該類案件往往參與人數眾多，在當地具有惡劣影響。到逮捕階段，一些案件在各單位之間已經開了多次協調會，討論了多次，一些案件證據上存在瑕疵，承辦人檢察官就感覺壓力巨大，導致上會率提高。

（三）檢察官授權不夠清晰，司法追責不夠明確

檢察官授權不夠清晰，比如，領導行使審批權和審核權體現不明，可能會導致檢察官把難以把握的案件提交分管檢察長審批，權力運行機制沒有根本改變。落實司法責任制所要求的全程留痕，明晰承辦權（責任在檢察官）、審核權（領導同意或建議改變責任均在檢察官）、審批權（責任在監管領導）從而承擔相應司法責任，實踐中難以落地。員額檢察官終身責任制，但是具體什么樣的過錯應該追責，應當怎么追責，相關規定一直沒有出臺，使得員額檢察官在辦案中有所顧忌，不敢大膽施展拳腳，對一些有爭議案件難以做出抉擇，影響公正裁決。

二、存在問題的原因

任何事務的發展都是有一定過程的，都是不斷完善的。首先我們要看到員額制改革帶來的巨大的司法進步，檢察官自主辦案權大大增強，辦案阻力減小，提高了訴訟效率和案件質量，保證了司法公正。員額制改革，落實司法責任制，是司法機關組織管理形式的一次重大轉變。從組織學上說，從一種組織形式到另一種組織形式的演變過程中，為了保持演變的有序平穩，必定存在著一定的代償關系，即如何延續原有組織形式的正功能在新的組織形式中得到發揮。我們目前看到的這些問題只是檢察機關中原有的一些體制，檢察干警的某些慣性思維跟不上“員額制”這個先進生產力出現的不良反應。習總書記說：“改革永遠在路上”，因此檢察機關原有的辦案體制長期形成的配套模式也要隨之不斷改變，直至與員額制這個先進的生產力完全匹配。

三、探索以案管辦監督為主的各種監督模式，加強對員額檢察官的監督，保障檢察工作持續、健康發展

（一）案管部門的監督

案管辦成立時間雖然短暫，但其具有的管理、監督職能在檢察工作開展中發揮了巨大的作用，符合規范司法的要求，符合智慧檢務的發展方向，在檢察工作中具有極強的生命力。

案管辦的發展趨勢，在前一個階段，以機制建設為牽引，圍繞解決業務工作中遇到的法律政策界限，證據標準，工作流程等問題，加強制度機制建設，規范司法流程，制定工作標準，形成責任明確的檢察司法規范體系。案管的發展方向，以業務運行態勢分析，質效管理為核心，以智慧案管為手段和新的增長點，以規范司法行為、完善規范引導體系為目標實現新的飛躍和提升。北京市檢察機關內設機構改革中，將案管辦更名為業務監督部，充分說名在檢察機關中案管辦先天具有開展監督工作的優勢。

1.流程監控工作的監督。即對人民檢察院正在受理或者辦理的案件，依照法律規定和相關司法解釋、規范性文件等，對辦理程序是否合法、規范、及時、完備，進行實時、動態的監督、提示、防控。

流程監控工作對于強化檢察機關內部監督制約，有針對性地防范和糾正司法辦案中存在的突出問題，保障檢察權規范、公正、高效運行，保護當事人合法權益，具有重要作用，一方面及時發現承辦檢察官辦案中的瑕疵、錯誤，及時給予糾正，防止瑕疵、錯誤的長時間存在和擴大化，另一方面流程監控工作情況記入檢察人員司法檔案，作為檢察人員業績評價等方面的重要依據，檢察官會在工作中更加細心認真，防止錯誤的發生。

2.案件質量評查制度的監督。最高人民檢察院出臺的件質量評查方案是由員額檢察官組成評查員對已辦結案件進行評查，并作為一項業務工作長期開展，評查結果記入員額檢察官司法檔案。案件評查的功能可以概括為糾錯功能、導向功能、評價功能。

糾錯功能是案件評查功能的基礎功能，通過對案件卷宗、辦理情況的評查，發現案件辦理中存在的錯誤。對于發現的錯誤進行分門別類的總結、歸納，進行糾正、處理。

引導功能，在案件質量評查中發現問題，發現錯誤，進行糾正、處理，評先評優，評選優秀文書、優秀案件，引導檢察官在司法活動中不斷的規范自己的辦案活動，培養檢察官整體統一的司法理念，引導檢察工作向更高標準發展。

評價功能。對案件質量評查信息進行分析匯總，能夠反映出某一時間段、某一類型案件質量狀況，從而對案件整體質量有一個全面認識。對內，將案件質量評查結果運用到檢察官績效考核中，通過案件質量評查結果的量化考核對檢察官司法工作進行評價；對外，社會公眾通過案件質量評查信息，能夠總體了解檢察機關司法辦案情況，有利于對檢察工作作出較為客觀、理性、公正的評價。

3.業務態勢分析制度的監督。案管辦的負責統計工作的人員每天都會對全國各個檢察機關案件情況數據進行統計、核查，將各類案件數據進行分析、匯總，隨時查看各項案件辦理情況，分析案件發展的規律、以及存在的問題。統計工作人員以此定期進行業務態勢分析，及時將業務辦理情況準確的呈現到本院檢察長和上級檢察機關領導面前，檢察長及上級檢察機關會根據具體情況對檢察工作開展進行合理部署引導。從大方面上保障檢察工作的持續發展，對整個檢察工作的開展進行監督。

4.律師請求權保障的監督。律師作為訴訟活動的重要參與者，與檢察工作既相統一，又存在對立，保障律師權益可以有效的監督檢察官公正辦案，可以提高檢察官的業務水平。

案管辦作為檢察機關業務工作的對外窗戶，承擔著律師接待工作，案管辦依托檢察局域網、互聯網，運用計算機、復印機、刻錄機等現代工具和技術，有效的保障了執業律師的閱卷權等。除此之外關于保障律師申請事項的各項權利，包括：請求變更或者解除強制措施權、請求調取證據權等。這些申請事項，事關案件事實的客觀認定，事關實體法律的準確適用，同時事關檢察權的正確行使，關系檢察關辦案規范的提升，關系檢察機關案件質量的提高。既是律師執業的關鍵點，又是檢察官辦案的著力點，也是案管部門深化業務監督的切入點。

（二）檢察委員會的監督

檢察委員會（以下簡稱檢委會）是檢察機關內部最高業務領導機構，它和檢察長負責制共同構成了我國檢察機關的領導體制。在檢察組織體制中，檢委會處于司法決策的頂層位置，負有統率、指導、監督司法辦案的重任。

面對水平各異的檢察官，如何統一法律適用標準、保證案件質量是一個很大的挑戰。在司法責任制帶來的壓力下，承辦人會以各種理由將案件提交檢委會討論決定，“讓審理者裁判，讓裁判者負責”的改革目標能否真正實現，令人擔憂。檢委會應在總結司法辦案經驗的基礎上，通過明晰法律政策適用標準或者問題應對指導意見，以宏觀的“決策指南”取代個案的討論決定，在突出檢察官辦案主體地位與加強監督制約之間達到良性平衡。

一是規范上會議題，對承辦檢察官的提請上會報告認真把關，對于不屬于檢委會審議范圍應當及時予駁回，以增強檢察官的擔當責任，提高檢察官的業務水平和分析問題解決問題的能力。

二是繼續加強對個案的監督，通過檢委會會議對具體案件的審議，一方面對承辦檢察官辦理的案件進行審核、把關，一方面對承辦檢察官的錯誤進行糾正，統一檢察官的認識，規范檢察官的行為。

三是不斷向政策性指導監督轉變，及時對突出存在的問題，工作中普遍存在的問題，進行分析研究，制定科學合理的規章制度，從大的方面引導檢察工作的有序開展。在工作方式上，由對具體個案提供意見向對類案研究分析轉變，提出一般性的指導意見。

（三）檢察長、副檢察長監督

制定明晰的權力清單，明確承辦檢察官、副檢察長、檢察長的權責分配。對于一些重大問題，程序設置上，需檢察長把關，例如變更強制措施，由分管副檢察長、以及檢察長進行審核，提出意見、建議。防止個人因認識上的差異，對同一類型的案件在同一時期內產生不一樣的處理結果。

（四）考評制度上的監督

探索建立科學、規范的考評體系監督體系完善考評體系，切實能夠發現案件質量問題，規范司法行為，引導辦案質量提升。

考評制度的現狀，檢察機關的考評體系，在各個省份都普遍存在，但是重視程度、側重點也各有所區別，筆者認為比較突出的幾個問題有：過于注重數據量的考評；過于側重于辦案業務的考評，輕綜合素質上的考評。

無規矩不成方圓，規矩不正不直，圓不圓，即便是有規矩也畫不出方圓，檢察機關應制定科學合理的考評制度，一方面可以科學的反映檢察機關的辦案情況、辦案規律，另一方面又能充分的調動大家的積極性，調動大家的工作熱情和奮進精神，提高案件質量，讓所辦的案件起到應有的社會效果，法律效果。

（五）過錯責任追責體系的監督

“不管多長時間，不管人走到哪，只要辦錯案，就要一輩子承擔責任”。意思是說，無論案件承辦人調崗或者退休，都將為他辦錯的案件承擔責任，警告、免職、撤職，甚至刑事責任。這將給所有員額檢察官戴上一個緊箍咒，讓他們心中有戒，不敢犯錯，不能犯錯，從而最大限度的減少案件的發生。

沒有監督的權力必然導致腐敗，員額檢察官獨立自主辦案，是法制史上巨大的進步，但是獨立辦案不等于不受監督，不是任性而為。檢察官的獨立辦案必須要在法律范圍為許可內，在檢察官權力清單內實施。要將權力放在制度的籠子里，不斷完善案件流程監控工作，防患于未然；切實落實案件評查機制，及時發現問題，糾正問題；出臺過錯責任追究制，有權就有責，有錯就要受追究。不斷的完善制度建設，從制度范圍內監督檢察機關的辦案活動有序進行，防止錯案的發生，為檢察工作的新發展保駕護航。