親歷者 遲福林 改革建言：向公共服務型政府轉型

自我從事改革研究以來，政府改革與政府轉型始終是我研究的重點。例如，1984年，我還在中央黨校學習時，就開始討論政治體制改革、特別是行政體制改革的相關問題;1986年10月，我調入中央機關工作，研究的主要方向也是政治體制改革。1987—1990年，擔任海南省體改辦主要負責人期間，我工作的重點之一是推動海南的“小政府、大社會”改革。我主持中改院工作27年，多次召開關于政府改革的座談會和國際研討會，并且受中央相關部委委托，從事多項行政體制改革方面的咨詢項目。

遲福林中國（海南）改革發展研究院院長，研究員、博士生導師，第十一屆、十二屆全國政協委員。先后受聘為中國經濟體制改革研究會副會長、中國行政體制改革研究會副會長;享受國務院特殊津貼專家，曾獲全國五個一工程獎、孫冶方經濟科學論文獎等多項榮譽。

從經濟建設型向公共服務型政府轉型

我國是一個發展大國，又是一個經濟轉型大國。適應市場經濟發展的大趨勢，有效地發揮政府在經濟社會轉型和體制轉軌中的作用，是我國改革發展的一條主線。在我看來，在市場經濟條件下，尤其是在國內居民公共產品全球全面快速增長的背景下，科學而嚴格地界定政府職能，使得政府從直接參與經濟建設中擺脫出來，更多地提供經濟性、社會性、制度性公共產品。基于以上思考，我提出并不斷深化政府改革、政府轉型的研究。

黨的十六屆三中全會提出了以人為本和經濟社會協調的科學發展觀;黨的十六屆四中全會通過了加強黨的執政能力建設的決定。此外，我國以公有制為主體、多種經濟成分共同發展的基本格局初步形成以后，企業，尤其是民營企業應當成為經濟建設的主體、投資的主體。在此新形勢下，如何給政府重新定位，更好地發揮政府作用，進一步提高黨的執政能力，成為亟待研究的新課題。

在此背景下，1997年1月，由中改院、國家計委宏觀經濟研究院、聯合國開發計劃署、世界銀行、德國技術合作公司共同主辦了“市場經濟條件下政府作用國際研討會”，專門討論政府改革與政府轉型的相關問題。這次研討會層次非常高，時任國家計委主任陳錦華、全國工商聯副主席王治國、國家國有資產管理局副局長倪迪，原國家計委副主任兼宏觀經濟研究院院長佘健明、副秘書長白和金、政研室主任鄭新立等領導專家出席了這次會議。

我在這次研討會上發表了題為《中國經濟轉型時期的政府改革》的演講。其中，我提出了4個問題：如何適應社會主義市場經濟體制的需要，政府更好地履行公共管理職能？如何有效地發揮政府作用，積極促進市場中介組織的發展？如何科學分析我國政府人員的素質結構及其對實現政府職能的影響？如何確保在中央統一領導和宏觀調控下，合理劃分中央與地方經濟管理權限，充分發揮地方政府在推動市場化改革進程中的作用？

2003年SARS危機是一次突發性的公共衛生事件。但在危機發生初期，由于多種因素的作用已在一定程度上產生了社會恐慌和社會危機。雖然中央政府采取了一系列重要決策，安定了民心，安定了社會，但也暴露出政府作為社會性公共服務主體的缺失。

為此，我在2003年6月提出“從經濟建設型政府轉向公共服務型政府”的相關建議。在當年7月12日，我在京主持召開了“建設公共服務型政府”座談會。在當時的背景下，并不是所有人都贊成政府轉型，有專家不贊成，更有地方政府領導的批評。例如，有一次我在南昌市作學術報告，就有一位領導很不解，“不搞經濟建設，還要政府干什么？”

為廣泛征求專家意見、凝聚共識，中改院在2003—2006年先后6次召開國際研討會，專題討論公共服務型政府建設問題。我先后提出，建設公共服務型政府對我國改革進程有決定性影響;傳統經濟建設型政府難以為繼;呼吁加快建設公共服務型政府。

以政府轉型為主線的行政體制改革

我在2006年前后，相繼提出以政府轉型為主線推進行政體制改革的一系列政策建議，對相關決策發揮了一定的參考作用。在我看來，行政體制改革不突破，建設公共服務型政府就難以有實質性進展。

2006年2月6日上午，溫家寶總理在國務院小禮堂主持召開經濟社會領域專家學者座談會，重點討論政府工作報告和“十一五”規劃綱要草案。我在這次座談會上建議將“加快行政管理體制改革”寫入政府工作報告，并建議“及早組織力量研討‘十一五時期行政體制改革總體方案”。溫家寶總理當場表示，報告中改革的分量要進一步加強，關于改革的內容不要吝惜筆墨。

我很高興地看到，無論是當年的政府工作報告還是“十一五”規劃綱要中，都用較大篇幅敘述“行政管理體制改革”，并明確“加快轉變政府職能是深化行政管理體制改革的核心”。

2008年3月9日，在全國政協十一屆一次會議上，我以《推進新階段全面改革的三點建議》為題作了大會發言。這是我第一次作為全國政協委員在人民大會堂發言。

我認為，行政管理體制改革不僅涉及到政府轉型及公共服務領域的問題，也涉及經濟發展方式轉變等一系列問題。當時的主要考慮是，同以往的30年相比，新階段行政管理體制改革的現實需求要大得多，迫切得多。實現經濟發展方式的轉變，首先在于通過行政管理體制改革，實現經濟運行機制由政府主導向由市場主導的轉變，為市場在資源配置中發揮基礎性作用提供體制保障;推進以民生為重點的社會建設，重點在于通過行政管理體制改革，確立政府在公共服務供給中的主體地位和主導作用，以強化政府的公共服務職能，提高政府的公共服務能力;解決腐敗問題，重點在于通過行政管理體制改革，從制度上制約權力與資本的結合，解決體制性、機制性的腐敗問題，使權力正確行使;統籌中央與地方關系，其實質是通過行政管理體制改革形成一個合理的中央地方權力和利益格局，并建立與此相適應的財政稅收體制和官員考核機制。

2013年3月，我在全國政協十二屆一次會議上以《以政府改革帶動全面改革的突破》為題作了第三次大會發言。之所以在如此重要的場合提出這一建議，主要是因為黨的十八大以后，改革再次成為全社會關注的熱點問題，以改革紅利釋放發展潛力的氛圍和趨勢正在形成。全社會對能不能抓住當前政府換屆的改革時間窗口，以政府改革為切入點實現全面改革的突破有著很大的期待。對此，我主要提出3點建議：

第一，以改變“增長主義”政府傾向為重點理順政府與市場關系。第二，以政府向社會放權為重點深化社會體制改革。第三，把優化權力結構作為行政體制改革的重點。

參與“放管服”改革成效第三方評估

2015年7月，中改院受國務院辦公廳委托，承擔“推進簡政放權、放管結合、優化服務”相關政策措施落實情況的第三方評估。這是社會智庫首次參與國事評估。中改院組成了以我為組長的評估調研組，在廣泛調研后，8月15日，我帶領團隊共同完成《推動簡政放權改革向縱深發展——關于“簡政放權、放管結合、優化服務”政策落實情況的第三方評估報告》。9月16日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議聽取匯報。我代表課題組就參與全國簡政放權政策落實情況的第三方評估作簡要匯報。

在調研中我們發現，監管轉型滯后已成為深化簡政放權的突出矛盾。主要表現在監管轉型滯后的矛盾問題突出、監管轉型滯后掣肘簡政放權改革，要以監管轉型為重點形成深化簡政放權的現實路徑。建議把監管轉型作為深化簡政放權改革的主攻方向，對現有監管體制進行總體設計和系統性重構，以此帶動“含金量”更高、社會受益面更廣、帶動經濟轉型升級更直接的行政權力下放。

在以上分析的基礎上，我們認為，第一，要提高監管的有效性，必須要深化監管體制改革，完善包括專業性監管和綜合性監管在內的監管體系，實現行政審批與市場監管嚴格分開。第二，推行法人承諾制，形成以企業信用為基礎的事后監管。第三，全面實施企業自主登記制度。同時，提出要率先推進重點領域的監管轉型，加快推進市場監管法治化進程。

提出行政權力結構調整的相關建議

2008年，我在向全國政協提交的提案中建議，建立中央改革協調機構，以統籌協調各部門以及中央與地方的利益關系。2013年1月，《國務院機構改革和職能轉變方案》出臺前，我在溫家寶總理主持召開的對政府工作報告稿征求意見的座談會上提出，下一步的大部門制改革，要按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的原則，把重點放在優化行政權力結構上。在當年的全國政協大會上，我作了題為《以政府改革帶動全面改革的突破》的大會演講，其中第三點提出“把優化權力結構作為行政體制改革的重點”，并提出了具體建議。

2015年1月26日下午，國務院總理李克強主持召開座談會，聽取專家學者和企業界人士對政府工作報告的意見建議。在這次座談會的發言中，我提出了“行政權力結構調整”的建議。李克強總理當場“布置作業”，希望我所在的中改院繼續深入研究從中央政府到基層政府的權力結構。總理交辦課題后，中改院立即成立了由我主持的課題組。我們首先要做的事情就是系統梳理我國歷次行政權力結構的基本歷程、經驗與矛盾問題，并分析國際行政權力結構調整的基本經驗。在座談會后，我和我的同事加班加點完成，并提出行政權力結構改革成為新階段簡政放權改革向縱深推進的關鍵和重點，在全面深化改革中居于中樞地位，牽動影響全局，并正式提交《面向2020年的行政權力結構改革（60條建議）》。我們高興地看到，這份報告中建議的“市場監管總局”“金融監管總局”“國家移民局”“國家監察委員會”等都在后續的機構改革中有所反映。

今年是改革開放40周年。40年來，我國以處理好政府與市場關系為核心確立并不斷完善社會主義市場經濟體制，開創了中國特色社會主義的成功之路，實現了走向經濟現代化的歷史跨越。當前，我國的全面深化改革站在了新的歷史起點，以簡政放權為重點的政府改革仍然面臨諸多重大課題，關鍵是進一步解放思想，關鍵是重行動、抓落實、見成效。

（本文為遲福林先生應約為《中國經濟周刊》“40年40個瞬間”欄目特別撰寫）

責編：張偉