親歷者 蒲海清 從三峽建設到西部大開發重慶直轄的戰略布局

1997年6月18日，重慶直轄市正式掛牌成立。重慶成為繼北京、天津、上海之后的第四個直轄市，也是西部地區唯一的一個直轄市。

蒲海清1997年重慶直轄后的首任市長，后擔任國務院三峽辦主任。

直轄市在中國省級行政單位中具有獨特的地位。此前，沒有多少人會想到重慶會成為中國的第四個直轄市。21年過去，依舊還有很多人未曾充分認識到重慶直轄對中國經濟空間整體布局的巨大影響，以及重慶直轄對中國行政管理體制改革的先行價值。

鄧小平最先設想

重慶直轄后的首任市長蒲海清向《中國經濟周刊》回憶，作為時任四川省委副書記、常務副省長的他1996年1月第一次聽說中央正在研究重慶成立直轄市的消息時，第一感覺就是“不相信”。三個月后，蒲海清到北京向時任中央政治局常委、書記處書記胡錦濤同志匯報干部工作和黨建工作時，胡錦濤提出要求：“中央原來準備讓你做四川省省長，但是考慮到重慶要成立直轄市，重慶的工作任務更艱巨，中央準備調你到重慶市工作。這件事情要絕對保密。”

此時，重慶直轄進入緊鑼密鼓的實質籌備工作之中，而其緣起則要追溯至1985年。直接的動因是三峽工程，為此，當時甚至一度有過“三峽省”的規劃。蒲海清也認為，三峽移民是重慶直轄的重要任務之一。

1985年1月19日，改革開放的總設計師鄧小平參加建設廣東大亞灣核電站有關合同簽字儀式后，專門聽取了時任國務院副總理李鵬關于建設三峽工程的匯報。當匯報“正在考慮專門成立三峽行政區，用行政區的力量來支持三峽工程建設，做好淹沒區的移民和經濟開發工作”時，李鵬提出：“這個行政區應該包括重慶市，有了大城市，有一定的工業經濟基礎和人員智力的支援，便于發展經濟。”但鄧小平當即表示：“可以考慮把四川分為兩個省，一個以重慶為中心城市，一個以成都為中心城市。” 這是鄧小平提出設立重慶直轄市的最初設想，也為以后此項工作的推進指明了方向。

這段歷史，李鵬同志寫進《眾志繪宏圖——李鵬三峽日記》當中，該書于2003年出版。

1994年，三峽工程上馬。次年，已經擔任國務院總理的李鵬同志考察三峽工程時提及鄧公當年的設想，表示可以據此考慮設立重慶直轄市。

百萬移民是世界級難題。從地理位置來看，三峽工程雖然建設在湖北省境內，但上百萬的庫區移民卻有85%來自重慶市轄區。可以說，三峽工程成敗的關鍵在于移民，不將三峽移民安置好，三峽工程就無法順利實施。

如何實現三峽庫區的大發展、大穩定？前提是強有力的統一管理，重慶直轄被視為最佳方案。

1997年3月6日，在第八屆全國人民代表大會第五次會議上，國務委員李貴鮮代表國務院向大會作《關于提請審議設立重慶直轄市的議案的說明》（以下簡稱《說明》），《說明》指出，重慶直轄“有利于三峽工程的建設和庫區移民的統一規劃、安排、管理。現在的重慶市和萬縣市、涪陵市的移民任務，占三峽庫區的80%以上。設立重慶直轄市，將移民工作統一管起來，有利于國家對三峽庫區開發性移民政策的落實、資金的統籌安排和管理，有利于把移民工作做得更好，促進三峽工程建設。”

蒲海清說，1996年10月底，三峽工程四川庫區移民工作順利移交重慶市接管。實踐證明，成立重慶直轄市的決策是正確的。到2007年，重慶基本完成了百萬三峽移民（實際達137萬人）的艱巨任務，城鎮移民“零就業”家庭基本消除。

1997年2月19日，改革開放總設計師鄧小平同志去世當日，李鵬總理讓秘書將《關于設立重慶直轄市的議案》送達人民大會堂的全國人大常委會辦公處。

這是向偉人的敬禮。

?“兩個大局”的戰略選擇，西部大開發的序曲

如果說當初考慮重慶直轄是為解決三峽工程帶來的系列難題，那么，隨著我國經濟社會一日千里的發展，重慶直轄的戰略意義則遠超最初動因，全國均衡發展的戰略思想與西部大開發戰略決策為重慶發展進一步指明了方向。

早在改革開放之初，鄧公就明確提出了“兩個大局”的戰略思想，一個大局是：東部沿海地區要加快對外開放，先發展起來，中西部地區要顧全這個大局;另一個大局是：當發展到一定時期，就要拿出更多的力量幫助中西部地區加快發展，東部沿海地區也要顧全這個大局。

蒲海清向《中國經濟周刊》記者介紹，到1997年，除了考慮三峽工程，重慶直轄首先考慮的是四川省人口過多，1.1億人口，面積過大，57萬平方公里，管轄23個地級行政區、221個縣級行政區，是我國管轄縣級以上行政區域單位最多的省，本身不便于有效管理。“我在四川當了11年副省長、副書記，還沒有把所有的縣走完。汶川大地震的震中汶川縣，我只到過縣城，其他地方都沒有去過。”

但在蒲海清看來，重慶直轄更長遠的意義在于：作為長江上游最大的城市，它的直轄可以充分發揮其中心城市輻射功能，利用它的區位優勢帶動西部地區發展。

李貴鮮在《說明》中指出，設立重慶直轄市是國家為加快中西部地區經濟和社會發展所采取的一項重要舉措。這樣做，有利于充分發揮重慶市作為特大經濟中心城市的作用，帶動川東地區以至西南地區和長江上游地區的經濟、社會發展。重慶市與西南各省、長江上游地區有著密切的聯系。以重慶市為中心，川、黔、滇三省部分地、市參加的重慶經濟協作區，經過多年的工作，促進了這些地區的經濟發展和商品流通。因此，設立重慶直轄市，有利于進一步發揮它的區位優勢、龍頭作用、窗口作用和輻射作用。

縱觀中國區域經濟版圖，重慶恰好位于中國中西部的結合點上，既是長江上游最大的經濟中心城市，也是西南地區重要的交通樞紐和科技、文化、教育事業的中心，這決定重慶可望成為中國內陸發展的重要引擎。其實，歷史也可以證實這樣的判斷。

從1891年起，重慶就是中國內陸最早對外開埠的通商口岸;抗戰時期，又作為國民政府“陪都”;新中國成立之初，“西南局”設立于此，統轄中國西南地區;改革開放之后，重慶成為中國14個計劃單列市（副省級）之一，經濟實力遠非一般地級城市可比。歷經如此百年發展，重慶異軍突起，作為推動中國經濟發展大局“戰略支點”，可以說是時代的必然選擇。

1997年的重慶直轄成為西部大開發的序曲。三年后，西部大開發戰略正式啟動，改革開放向內陸挺進，“兩個大局”思想落地生根。

站在改革開放40年的今天，重慶直轄的意義更加凸顯。2015年，隨著國家“一帶一路”建設的深入推進，處在“一帶一路”和長江經濟帶“Y”字形大通道連接點上的重慶，被視為印度洋通向太平洋，恒河流域通向揚子江流域，甚至是南亞、中東、非洲、歐洲通往中國的重要樞紐，在國家區域發展和對外開放的棋局中具有獨特而重要的戰略地位。

重慶是第三座歐亞大陸橋的重要中轉站，如今，從重慶首發的“渝新歐”鐵路占到全國中歐班列貨運總量的近50%。2017年，重慶自貿區設立，開放的紅利進一步釋放，重慶內陸開放高地特征更加凸顯，為西部大開發、“一帶一路”和長江經濟帶建設注入了無可替代的強大動力。

蒲海清充滿感情地對《中國經濟周刊》記者說：“回過頭來看，重慶設立直轄市以后的發展，不僅使自身的經濟、社會發展上了一個大臺階，而且對長江上游、整個西南地區的輻射作用、帶動作用都非常明顯。小平同志是最早提出把重慶從四川獨立出來的，他不愧是改革開放的總設計師，站得高、望得遠。”

四個方案之爭與重慶行政體制改革

如果從1985年開始算起，重慶直轄的方案經過深入而縝密的調查、討論，據蒲海清回憶，中央先后提出過四個方案：

其一，以三峽庫區為中心建立一級行政區，成立省或者直轄市，包括湖北宜昌，也就是和之前的“三峽省”模式差不多。但后來覺得牽涉地方太多，不能精簡機構，中間管理成本過高，放棄了，沒有怎么討論。其二，在原來重慶計劃單列市的基礎上，直接升級成一個直轄市。這是最簡單的辦法，也不會觸動各方利益。但這個方案不僅解決不了四川人口過多的問題，也解決不了三峽移民問題。其三，在現在重慶直轄市的格局上，還把廣安、達川、南充等也拿過來。其四，就是現行的重慶市區劃，只包括重慶、萬縣（今萬州）、涪陵和黔江。

為什么成立直轄市而不是“三峽省”？為何選擇現有方案？在蒲海清看來，重慶直轄還承擔著我國行政體制改革的重要使命。

按照當前的省、市、縣、鄉四級行政體制，設立省就需要四級，而直轄市只有三級，重慶當時直管42個縣，直接去掉地市級機構，減少三分之一的行政編制，減少行政經費，提高行政效率，有利于形成小政府、大社會的格局。

2007年，重慶直轄10周年之際，新華社發文介紹，自1997年成為直轄市開始，重慶探索行政體制改革的步伐一直未停，由于政府規模的“瘦身”，行政管理層次的減少和“扁平化”，不僅行政事業編制有了剩余，而且每年節約行政經費高達100億元。

地市級五大班子齊全，去掉之后怎么安排人員去向？重慶經驗認為：這是個偽難題。據蒲海清介紹，隨著重慶直轄市機構編制的確定，很快就把地市級中間機構取消了。地市這一級一大批干部怎么辦呢？有的提前退休，有的逐漸做巡視員，有的去了人大、政協，通過10年全消化了。多年以后，重慶還沒把中央給的編制用完，重慶公務員占總人口比重是全國最低的。

當然，減少行政層級、精兵簡政和減少行政經費還只是行政體制改革的第一步。作為大農村、大城市的綜合體，重慶還在探索城鄉統籌發展新模式，朝著公共服務型政府方向邁出重要步伐，不斷深入探索行政體制改革的新空間。蒲海清對《中國經濟周刊》說：“從我個人的工作經歷來看，行政體制改革對經濟發展的推動作用也是很大的，甚至更加重要。”

在行政體制改革亟待深化的今天，重慶直轄所帶來的經驗，無疑極為寶貴。

（《中國經濟周刊》記者李永華采訪報道）

責編：鈕文新