親歷者 宋洪遠 取消農業(yè)稅，受益的不只是農民

發(fā)端于1978年的農村改革，已經走過了40年的光輝歷程。農村改革的巨大成就，不僅帶來了農村經濟社會的歷史性變化，而且有力地支持了整個國民經濟社會的深刻變革。農村改革的創(chuàng)新實踐，不僅為我國成功實現經濟體制轉軌積累了寶貴經驗，而且為其他國家實現經濟轉型提供了有益借鑒。

宋洪遠農業(yè)農村部農村經濟研究中心主任。自1991年以來長期從事中國農村發(fā)展研究與政策咨詢工作，自1997年以來連續(xù)參加起草中央農村工作會議文件和領導講話30多件。2004年以來中央一號文件起草組成員，中央國家機關黨的十九大精神宣講人。

農村稅費改革是新中國成立以來繼農村土地改革、實行家庭承包經營后的又一重大改革。這項改革依法調整和規(guī)范國家、集體和農民的利益關系，將農村的分配制度進一步納入法治軌道，大幅度減輕了農民的負擔，2006年取消農業(yè)稅后，與改革前的1999年相比，全國農民減負1045億元，人均減負120元左右。通過配套推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農村義務教育管理體制和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革，從根本上消除了農民負擔反彈的隱患。此外，農村改革從調整生產關系到改革上層建筑，干群關系明顯改善，促進了農村經濟發(fā)展和農村社會穩(wěn)定。

征收稅費：干部下鄉(xiāng)“人跑生了，狗跑熟了”

20世紀90年代以來，隨著農村經濟社會的發(fā)展和改革的深入，由于受諸多因素的影響，農村的收入分配方式逐漸暴露出諸多弊端，愈發(fā)對農民產生了不利的影響，造成農民負擔不斷加重。

在農村稅費改革之前，基本上形成了“村級三項提留（公積金、公益金和管理費）”、“農業(yè)四稅（農業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅、農林特產稅）”和“鄉(xiāng)級五項統(tǒng)籌（教育費附加、計劃生育費、民兵訓練費、鄉(xiāng)村道路建設費和優(yōu)撫費）”的稅收模式，共計12項稅費，農民必須依法繳納。

與此同時，農村亂集資、亂攤派、亂罰款的“三亂”現象普遍存在且問題突出。農村中小學學生就學、農民建房、農民結婚登記時的搭車收費比較嚴重，向農民集資修建道路和興修水利等問題比較普遍，一些地方平攤農業(yè)特產稅、屠宰稅等問題嚴重，不切實際的達標評比活動屢禁不止。上述現象，被農民稱之為“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”。

一些地方為了向農民多收村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，在農民純收入統(tǒng)計上弄虛作假，虛增收入，變相加重農民負擔。

當個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現收不上錢的情況時，就去農民的糧倉扒糧、去牛棚牽牛，甚至還出現上房揭瓦的施壓行為。過重的負擔加上極端的收費方式，導致農村基層干群關系日趨緊張，影響了農村社會的穩(wěn)定。

農民把這種不合法的干部下鄉(xiāng)收費行為形象地比喻為“人跑生了，狗跑熟了”。當時，有的地方鄉(xiāng)村干部總去農村收費，村民往往避而遠之，但因去的頻率比較高、次數比較多，連村里的狗都熟悉了來收費的干部。當時上級每個季度都會對農民負擔的情況進行通報，惡性事件時有發(fā)生，農村社會形勢極不穩(wěn)定。

基層探索：“收錢一把抓，花錢再分家”

從1993年開始，安徽太和縣、河北正定縣和湖南新晃縣等7省40多個縣，針對農村基層稅費制度、糧食購銷體制及農民負擔監(jiān)督管理等方面存在的突出問題，陸續(xù)進行了以“稅費統(tǒng)籌、折實征收、財政結算、稅費分流”為主要內容的農村稅費改革探索和實踐，以期達到既不減少政府財政收入，又能保證國家掌握一定糧源;既不增加農民負擔，又能保證鄉(xiāng)村正常開支運轉。

一些地方在探索過程中，提出把農業(yè)四稅、三項村提留、五項鄉(xiāng)統(tǒng)籌、三項亂收費等合并征收，用基層的話來說就是“收錢一把抓，花錢再分家”，即先把錢一個口袋都收上來，然后分別交給國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織。實行歸費為稅、折實征收后，不僅稅費相應地減少了，收上來的錢款去向也都記錄在賬，給農民一個清楚，還干部一個明白。

1994年，全國農村改革試驗區(qū)第八次工作會議，明確將農村稅費制度改革列為全國重點試驗項目。首批選擇安徽省阜陽試驗區(qū)太和縣、湖南省懷化試驗區(qū)新晃縣、貴州省湄潭試驗區(qū)作為試點單位，并把河北的正定縣和魏縣也列入試點單位。

1995年，全國農村改革試驗區(qū)辦公室，在安徽太和縣召開了農村基層稅費改革座談研討會，總結了前一階段農村稅費改革的試點情況，形成了綜合分析研究報告。會議受到時任國務院總理朱基的重視，他先后兩次把報告批轉給發(fā)改委和農業(yè)部等有關部門研究。

頂層設計：逐步推開試點 最終取消稅費?

1998年11月，國務院辦公廳下發(fā)了《關于制定農村稅費改革方案有關問題的通知》，成立了由時任財政部部長項懷誠牽頭，農業(yè)部部長陳耀邦、中央財辦副主任段應碧參加的農村稅費改革工作小組及其辦公室，負責制定農村稅費改革方案并組織實施。

1999年3月，三人工作小組向國務院上報了《關于農村稅費改革有關重大政策問題的調研報告》，國務院辦公廳隨即以參閱文件的形式印發(fā)了這份《調研報告》。工作小組及其辦公室起草了《關于農村稅費改革的意見》，征求各地及有關部門的意見。同年12月，工作小組根據各方面的意見，對《關于農村稅費改革的意見》進行了認真修改，并向國務院進行了匯報。2000年1月，國務院原則通過了工作小組提出的關于農村稅費改革試點工作若干問題的意見，并決定開展農村稅費改革試點。之后，工作小組召集江蘇、浙江、安徽、河南、陜西、甘肅六省負責同志開會，就先行試點問題征求意見，安徽省請求先行試點。

2000年3月，中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》（中發(fā)[2000]7號），俗稱“7號令”，確定在安徽以省為單位進行農村稅費改革試點。

改革試點主要內容可簡單概括為：“三取消、兩調整和一個改革”。“三取消”是指取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農村教育集資等行政事業(yè)性收費和政府性基金集資;取消屠宰稅;取消統(tǒng)一規(guī)定的農村勞動積累工和義務工。“兩調整”是指調整農業(yè)稅和農業(yè)特產稅政策。“一改革”是指改革村提留征收使用辦法。

安徽省是農業(yè)大省，當時全省6200萬人口中，農村人口占80%以上，在安徽開展先行試點，具有一定的條件和基礎。第一，在中央有關部門抓緊研究制定政策的同時，安徽省1999年在懷遠、來安、濉溪、望江四個縣試行了“一個取消、三個調整、一個改革和一個完善”的農村稅費改革模式，為制定全國改革政策文件提供了實踐經驗。第二，安徽是農村改革的發(fā)源地，大包干就扎根在此，人們有強烈的改革意識，具有敢為天下先的精神。

2001年，國務院印發(fā)《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》（國發(fā)[2001]5號）。圍繞著取消積累工和義務工的步驟，進一步調整完善農村稅費改革政策。

在此文件推動下，江蘇省明確表示按照中央統(tǒng)一決策部署，在全省范圍內實施自主改革試點。與安徽試點不同的是，江蘇提出不要中央財政的補貼，自己掏錢搞稅費改革試點。據當時調查分析，在江蘇部分緊鄰安徽的地區(qū)，由于安徽試點產生的鄰里效應，逼著江蘇省開展試點。

2002年3月，國務院辦公廳發(fā)布《關于做好2002年擴大農村稅費改革試點的通知》（國辦發(fā)[2002]25號），確定除安徽、江蘇之外的河北等16個省份為試點省份。2003年3月，全國全面推開了農村稅費改革試點工作。

2004年，中央決定農業(yè)稅稅率總體降低1個百分點，取消除煙葉外的農業(yè)特產稅，并選擇吉林、黑龍江兩個省進行全部免征農業(yè)稅試點。2005年中央決定在國家扶貧開發(fā)工作重點縣實行免征農業(yè)稅試點，在其他地區(qū)進一步降低農業(yè)稅率，在牧區(qū)開展取消牧業(yè)稅試點，28個省（自治區(qū)、直轄市）全部免征農業(yè)稅。2005年12月，全國人大常委會通過關于廢止《中華人民共和國農業(yè)稅條例》的決議，農業(yè)稅于2006年1月1日起全面取消。

經驗啟示：“5個有利于”和“3個堅持”

取消農業(yè)稅是黨中央、國務院在新的歷史時期對國民收入分配格局的一次重要調整，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展、全面建設小康社會的重大措施，使延續(xù)了2600年的“皇糧國稅”最終退出了歷史舞臺。

這明顯減輕了農民的負擔，提高了農民生產的積極性，為建立現代稅制奠定了基礎，為全面深化農村改革提供了契機，改善了農村干群關系，維護了農村穩(wěn)定。

取消農業(yè)稅有著深遠的意義，我總結為“五個有利于”。取消農業(yè)稅有利于全面建設小康社會，完善和規(guī)范了國家與農民的利益關系，更好地維護9億農民的根本利益，促進城鄉(xiāng)居民共同富裕，實現更大范圍、更高水平的小康;有利于降低農業(yè)生產經營成本，提高農業(yè)效益和農產品市場競爭力，調動了種糧農民的積極性，增強糧食綜合生產能力，維護國家糧食安全;有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、擴大內需、保持國民經濟持續(xù)快速發(fā)展;有利于促進政府特別是基層政府轉變職能，把更多的精力放到履行社會管理，提供更多、更好的公共產品和公共服務上來;有利于建設社會主義新農村，保證社會主義新農村建設順利推進。

通過6年來的農村稅費改革試點，我們積累了豐富而寶貴的經驗。這一過程表明，在改革過程中始終堅持尊重實踐、尊重群眾，從實際出發(fā)，與時俱進地不斷完善改革政策;也要始終堅持加強對農村稅費改革的領導，中央把握改革的大方向、大原則、大政策，依靠地方和基層、有關部門協(xié)調配合;更要始終堅持處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定之間的關系，兼顧到各方面的利益和對改革的承受能力，這是農村稅費改革穩(wěn)步推進的關鍵。

（口述：宋洪遠;撰稿：《中國經濟周刊》記者賈璇）

責編：張偉