日本產業政策得失啟示

“二戰”后日本經濟增長大致分為高中低三個階段。1973年石油危機前的大約20年，日本經濟保持了平均10%的高增速；1973年-1992年回落至平均5%左右；1992年后降至2%以下，2008年金融危機時一度負增長。總體來看，在高速和中速增長階段，產業政策對日本經濟追趕和產業競爭力提升起到了積極作用。進入低增長階段后，產業政策弊端逐步顯現，更多是反思和調整。

對日本產業政策的爭議

嚴格意義上的產業政策，是指選擇性地支持特定產業發展的各類政策的總稱。典型工具可以歸納為要素配置和產業組織兩大類。前者包括金融扶持、外匯配給、資金補貼、市場保護等，這些和財政、金融、貿易政策密切相關。后者包括準入門檻、外資準入限制、兼并重組、產業聯盟等，微觀干預色彩更強。通過實施產業政策，能夠促進產業發展偏離原有的自然路徑，加速實現產業結構升級、競爭力提升等目標。

在中高速增長時期，日本處于追趕階段，輕工業和重化工業先后占主導地位。通過借鑒發達國家經驗，政府能夠大致判斷產業發展方向。作為產業政策的主要執行部門，通產省機構精簡高效，對經濟追趕總體上起到了積極作用。通產省掌握了強有力的政策工具，除了產業規劃、行業準入、行政指導之外，還控制了外匯配給、外資準入、信貸等金融工具，這是產業政策能夠落實的關鍵。例如，日本開發銀行是通產省執行產業政策的最重要機構，雖然它行政隸屬于大藏省（財政部門），但業務受通產省支配。1953年-1955年日本開發銀行83%的資金投入到了通產省指定的四大戰略性產業（電力、船舶、煤炭、鋼鐵）。1953年開始，通產省和大藏省每年制定《財政投資和貸款計劃》，這是日本的投資預算，支配的資金占國家財政預算的三分之一到二分之一，直到1973年，它完全由經濟官員控制，不受議會限制。

日本經濟增長和產業競爭力提升是一系列因素綜合作用的結果。產業政策起到了重要作用，但并不是充分條件，至少還有以下因素共同發揮作用。一是有效的微觀競爭機制。試想，如果像計劃經濟體系那樣，只有產業政策，而沒有建立有效競爭的市場體制，日本經濟很難持續高增長。大企業高度競爭，是日本產業競爭力提升的重要原因。產權、激勵機制等制約國有企業創新的因素，在日本并不突出。

二是國民收入持續增長，貧富差距較小，有助于促進內需。日本經濟的貿易依賴程度一直比中國低。1960年日本實施收入倍增計劃，1990年陷入低增長困境時人均GDP已經達到高收入國家水平。

三是匯率因素，布雷頓森林體系下日元兌美元匯率穩定，有力促進了出口，日本高增長階段基本是在這一時期。1971年后匯率開始波動，資本自由化推進，1985年后美日貿易摩擦增加，日元快速大幅升值，對貿易沖擊較大。

四是有利的國際環境。朝鮮戰爭使得美國對日本的定位由遏制轉向扶持，冷戰期間美日關系總體牢固。上世紀80年代冷戰緩和后，日本的橋頭堡作用弱化，加之經濟上對美國的威脅增強，美國對日戰略有一定轉變。韓國正是在此時抓住機遇高速增長，在汽車、半導體等產業與日本形成競爭態勢。

對于日本的一些具有全球競爭力的優勢產業，其成功也難以完全用產業政策解釋。以汽車產業為例，上世紀60年代通產省為了提高汽車產業國際競爭力，曾試圖將十大汽車企業重組為豐田和日產兩家，并阻止本田、三菱進入汽車產業，這在當時產生了很大爭議。通產省的初衷后來并未實現，曾被壓制的本田、三菱汽車至今仍有較強的競爭力。1968年前后，美國三大汽車公司都希望通過合資進入日本本土市場，通產省試圖阻止但沒有成功，三菱和克萊斯勒、五十鈴和通用分別成立了合資公司。事后來看，在國內汽車企業已具備一定實力的情況下，放寬外資準入限制，并沒有削弱日本汽車產業的競爭力。十多年后的1979年，日本向美國出口了210萬輛汽車，而美國出口日本僅1.6萬輛。時至今日，日本馬路上跑的汽車也大多是本國品牌。

雖然通產省的不少汽車產業政策都沒有落實，但這并沒有阻止日本汽車產業的崛起。相對于產業政策，幾大汽車企業之間充分競爭、內部高效管理、石油危機催生的低油耗需求、抓住海外新興市場機遇等原因，對日本汽車產業保持優勢可能更重要。

上世紀70年代后期，產業政策的弊端逐步顯現，妨礙公平競爭、產能過剩、環境污染、企業抵制、濫用權力、官商勾結導致腐敗等問題日益凸顯。1977年日本《反壟斷法》修訂后，產業組織政策和反壟斷的內在矛盾加劇，通產省和公平貿易委員會的爭端越來越多。隨著資本自由化的推進，通產省的另一個政策工具——外匯和貿易管制也逐步失效。但此時日本已經基本趕上了歐美發達國家，人均GDP水平接近美國，通產省“完成了使命但喪失了職能”。2000年通產省改為經濟產業省，標志著日本產業政策的重大轉型。

借鑒日本經驗需要正視中日差異

中國經濟當前遇到的很多問題，日本都曾經面對，如貿易摩擦、資產泡沫、資本自由化等。日本經驗值得借鑒，但難以完全照搬。很多問題似曾相識，但出現的時機、所處的發展階段、內外部約束往往存在差異。簡單地根據日本經驗或教訓，建議中國應該或不應該怎么做，對此都需要謹慎。中日差異至少包括以下幾點。

第一，對于中國，類似的問題發生在了比日本更早的發展階段。日本經濟增速回落時已經是高收入社會，相對而言，我國則是未富先緩。按2010年美元不變價格水平測算，1973年經濟增速回落到5%時，日本人均GDP水平已超過2萬美元，當時美國約2.5萬美元，差距已不大。1990年進入低增速階段前夕，日本人均GDP首次超過了美國，1998年美國才再次反超并保持至今。

當前我國人均GDP還不足1萬美元，低于1960年日本經濟起飛早期水平。從這個角度看，我國邁入高收入社會還任重道遠。

第二，通產省掌握了更為豐富有力的政策工具。在上世紀60年代-70年代的巔峰時期，除了產業政策，通產省還控制了外匯、銀行、金融等核心政策工具，相互之間高度配合。在我國，目前這些政策工具是分散在多個部門的。例如，雖然產業主管部門出臺了很多規劃，但金融機構決策的獨立性很高，一般不會因為產業政策而放松融資標準。

第三，微觀機制層面存在很多差異。日本實施產業政策的一個重要經驗是扶持若干家大企業，形成政府引導下的有限競爭格局，既避免一家獨大造成壟斷，又避免過度競爭內耗過大。當然這在操作上很難把握好度，但我國體制下，經常是地方政府一哄而上，最終產能過剩，惡性競爭。

日本產融結合現象突出，很多財閥或大企業集團都是圍繞一家銀行，因而過度信貸、負債率高、預算軟約束的問題較為突出。產融結合在我國很少見，商業銀行直接進行股權投資受到嚴格限制。

國有經濟在日本的比重較低，只有鐵路、郵政等市政公用領域還有少量國有企業，這與我國情況有很大不同。此外，通產省經常派退休官員到大企業任職，這在日本被稱為官員“下凡”，密切的人員交流是落實產業政策的重要機制。

第四，日本的國內市場相對封閉，外資進入較少。通產省曾對資本自由化采取拖延策略，嚴格限制合資企業的股份比例，早期只放開一些外資幾乎不可能進入的行業，如日本酒釀造、木屐制作等。上世紀80年代大幅放寬外資準入限制時，日本國內的汽車、半導體企業已具有較強競爭力，外資企業后來在日本市場的份額一直不高。這也是日美貿易摩擦時美國反復要求日本開放國內市場的重要原因。

與日本不同，我國不少產業的市場開放和外資進入程度已經較高，尤其是汽車、半導體等，對“市場換技術”的效果一直存在爭議。

第五，中國對國際貿易的依賴高于日本。以進出口總額占GDP比重來看，我國在2006年達到64%的峰值，近年來降至35%左右。而日本1974年峰值時只有25%，不到中國的一半，1985年后降至15%左右，2000年后回升至25%-30%，目前仍然低于中國。如果只看出口占GDP比重，我國目前約20%，2006年峰值35%；日本目前約15%，處于歷史高位。我國人口規模超過日本的十倍，釋放內需仍有很大潛力。當然，日本貿易依賴度低的一個重要原因是，通過海外投資的方式直接將產能布局在國外，而我國更多是商品流動，在國內生產然后出口。

探索大國開放條件下的產業政策

產業政策可以理解為介于計劃經濟和市場經濟之間的一種政策工具。1970年通產省才首次明確用產業政策一詞來總結其以往做法。上世紀80年代我國經濟正處于轉軌期，產業政策的概念從日本傳入后，由于它與計劃經濟下行業管理的思路一脈相承，很快為國內所接受。國際上，美國希望借鑒日本經濟高速增長的經驗，而產業政策恰好是自由市場經濟國家所沒有的概念，因而引起廣泛關注。1982年美國經濟學家約翰遜的專著《通產省與日本奇跡》系統研究了日本的產業政策，使其影響達到高峰。美國雖無產業政策之名，但在激勵創新、促進競爭上，很多具體做法本質上是相通的。

經濟規模增長和開放程度提高，對實施產業政策的影響越來越強。日本和中國都是在GDP接近美國一半時，開始與美國頻繁發生經濟貿易摩擦。因為美國一旦被超越，將喪失全球經濟主導權，這是其絕不愿放棄的戰略利益。1980年日本GDP超過美國的45%后，美日貿易摩擦明顯增加，1991年日本GDP達到占美國53%的峰值，之后掉頭往下，2016年只有36%。2012年我國GDP超過美國的45%，2016年達到56%。與此同時，中國創新能力快速增強，產業沿價值鏈攀升的趨勢明顯。特別是《中國制造2025》強調的集成電路、大飛機等產業，都是美國的核心利益。從這點來看，中美摩擦將長期存在，產業政策是焦點之一。

當前的全球化程度已遠高于30年前，參與國家更多，商品和資本流動規模更大，大國的政策外溢性更強。中國加入WTO之后，國際規則約束增強，日本曾經使用的一些典型產業政策工具，現在難以再用，如外資準入限制、關稅、補貼等。

反過來看，當前美國對中國使用的很多貿易工具，都是美日貿易摩擦時就常用的，如301調查、337調查、外資審查、開放國內市場、出口限制、匯率施壓等等。中國是全球化進程的受益者，應進一步加強產業政策和國際貿易規則之間的協調，堅定支持自由貿易。

近年來，國內對產業政策的反思明顯增加，和日本當年的情況相似，核心問題也是在影響公平競爭、貿易摩擦等方面。產業政策是我國經濟政策體系的重要支柱。新形勢下，我國產業政策需要轉型，這不僅是進一步深化對外開放的主動選擇，也是我國推進供給側結構性改革、提升創新能力的內在要求。

第一，選擇性產業政策向功能性產業政策轉型。除了市場失靈的領域（如企業無意愿且無能力投資的、關系國家戰略安全的重大項目）以外，減少先驗性地選擇特定產業或特定企業給予傾斜性扶持的政策，減少簡單地以企業規模、所有制、行業、地域等作為政策實施的依據。將產業政策的目標從扶持特定產業轉向實現特定功能，如提升創新能力、彌補短板、促進綠色發展等。以研發強度、安全、能效、污染排放等通用標準作為產業政策的實施依據，提高政策普惠性和公平性。無論傳統產業還是新興產業，無論民營企業還是國有企業，凡是能達到上述通用標準的，都可以平等享受相應政策，減少前置性準入門檻。

第二，產業組織政策向反壟斷和反不正當競爭政策轉型。公平的競爭環境是激勵創新、提升效率的基礎。隨著供給側結構性改革的深化，很多行業將經歷產業集中度提升的過程，行業龍頭企業之間的寡頭競爭可能成為常態。以信息技術為代表的新一輪科技革命，對產業組織形態的影響不容忽視。例如，在互聯網等新興產業，近年來贏者通吃、強者恒強的態勢愈發明顯，在位大企業對產業生態的影響越來越大，特別是濫用市場支配地位，損害中小企業、勞動者、消費者的權益的情況時有發生。大多初創企業最終要么被并購、要么被模仿，長期來看不利于保持行業活力。在金融領域，一些互聯網金融企業本質上仍是從事資金借貸等傳統金融活動，但以金融科技為名義游離于現有監管體系之外，隱藏了很大風險，監管能力和理念亟待跟進。

第三，產業技術政策向創新政策轉型。隨著我國逐步接近技術前沿，模仿的空間減小，發達國家的技術封鎖增強，需要更加依靠自主創新。這關鍵有兩方面，一是在市場化領域，要塑造自由寬松的環境，鼓勵試錯和探索，能否最終取得成功，最終由市場來選擇。創新是小概率事件，大國更有優勢。因為大國的經濟和人口總量大，只要創新創業的多樣性和活躍度足夠高，就會有成功企業脫穎而出。二是在基礎研究、科技重大專項等市場失靈的領域，政府要積極發揮作用，但作用方式需要優化。改善財政科技資金的配置方式，提高對人力資本的投入，改進績效評估和監督審計。深化國有企業和院校改革，建立能夠實現國有資產保值增值和鼓勵創新承擔風險相兼容的機制。

（摘自《財經》2018年第22期。作者為國務院發展研究中心副研究員）