關(guān)于全國(guó)人大代表選舉“三個(gè)平等”原則的提出和采納

這里的“三個(gè)平等”原則，說(shuō)的是2010年全國(guó)人大修改選舉法確定的三項(xiàng)要求：第一，保障公民都享有平等的選舉權(quán)，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表，體現(xiàn)人人平等；第二，保障各地方在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有平等的參與權(quán)，各行政區(qū)域不論人口多少，都應(yīng)有相同的基本名額數(shù)，都能選舉一定數(shù)量的代表，體現(xiàn)地區(qū)平等；第三，保障各民族都有適當(dāng)數(shù)量的代表，人口再少的民族，也要有1名代表，體現(xiàn)民族平等。

“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的含義

2007年黨的十七大報(bào)告提出：“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。”那么，這一要求的具體含義是什么呢？聽(tīng)我從頭說(shuō)起。

新中國(guó)的各級(jí)人大代表選舉制度，是1953年2月11日由中央人民政府委員會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“選舉法”）確定下來(lái)的，這部法律后來(lái)又經(jīng)過(guò)多次修改，使我國(guó)的人大代表選舉制度隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷發(fā)展完善。

1953年制定選舉法的時(shí)候，我們國(guó)家的農(nóng)村人口占大多數(shù)，而共同綱領(lǐng)規(guī)定的我國(guó)國(guó)體最重要的內(nèi)容是“實(shí)行工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”。為了使選舉制度與這一新中國(guó)國(guó)體要求相適應(yīng)，體現(xiàn)工人階級(jí)在國(guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，確定城市的代表在人民代表大會(huì)中要占有相當(dāng)?shù)谋壤?duì)此，選舉法起草委員會(huì)委員鄧小平同志在《關(guān)于中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法草案的說(shuō)明》中作了詳細(xì)的解釋。他說(shuō)：“草案規(guī)定了城市和鄉(xiāng)村應(yīng)選代表的不同的人口比例。條文規(guī)定省每80萬(wàn)人選舉全國(guó)人民代表大會(huì)代表1人，而工業(yè)城市則每10萬(wàn)人就可選舉全國(guó)人民代表大會(huì)代表1人。對(duì)于省、市、縣人民代表大會(huì)代表都作了同樣性質(zhì)的規(guī)定。城市是政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，是工人階級(jí)所在，是工業(yè)所在，這種城市和鄉(xiāng)村應(yīng)選代表的不同人口比例的規(guī)定，正是反映著工人階級(jí)對(duì)于國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)作用，同時(shí)標(biāo)志著我們國(guó)家工業(yè)化的發(fā)展方向。因此，這樣規(guī)定是完全符合于我們國(guó)家政治制度和實(shí)際情況的，是完全必要的和完全正確的。”對(duì)選舉法的這個(gè)規(guī)定，后來(lái)人們概括地表述為：農(nóng)村人口與城市人口按照8 ： 1的比例選舉全國(guó)人大代表。

毛澤東同志在1954年3月23日憲法起草委員會(huì)第一次會(huì)議就“城市代表多、農(nóng)村代表少”這一制度設(shè)計(jì)的考慮作過(guò)進(jìn)一步的說(shuō)明。他指出，我們的選舉，也是過(guò)渡性質(zhì)的選舉。城市選的代表多，鄉(xiāng)村選的代表少，如平等了，就成了農(nóng)民代表大會(huì)，工人就變成了尾巴。總之，我們的辦法不那么徹底，因?yàn)槭沁^(guò)渡時(shí)期。

1979年全國(guó)人大全面修訂、重新通過(guò)的選舉法規(guī)定：自治州、縣、自治縣農(nóng)村人口與鎮(zhèn)人口選舉人大代表的比例為4 ： 1；省、自治區(qū)農(nóng)村人口與城市人口選舉人大代表的比例為5 ： 1；選舉全國(guó)人大代表仍然是8 ： 1這個(gè)比例。

1982年根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變化，對(duì)選舉法作了修改，規(guī)定：縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的或者企事業(yè)組織的職工人數(shù)比例較大的，經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)決定，農(nóng)村每1代表與鎮(zhèn)或者企事業(yè)組織職工每1代表所代表的人口數(shù)之比可以小于4 ： 1直至1 ： 1。這是1953年以來(lái)第一次就選舉人大代表的農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)人口的比例問(wèn)題作修改，在城鄉(xiāng)人口平等選舉人大代表方面邁出了一小步。

1995年再次修改選舉法，規(guī)定：省和自治區(qū)人大代表名額、全國(guó)人大代表名額按照農(nóng)村人口與城市人口4 ： 1的比例來(lái)分配。至此，縣和自治縣人大代表、自治州人大代表、省和自治區(qū)人大代表、全國(guó)人大代表的名額都統(tǒng)一按照農(nóng)村人口與城市人口4 ： 1的比例來(lái)分配。

黨的十七大報(bào)告就是在當(dāng)時(shí)選舉法規(guī)定的這個(gè)“4 ： 1”比例的情況下，提出“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”要求的。它的具體含義可以理解為：一是城鄉(xiāng)按1 ： 1的人口比例選舉人大代表；二是在具體實(shí)現(xiàn)的步驟上，可以按照“3 ： 1”“2 ： 1”“1 ： 1”的比例分三步“逐步”實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，也可以按照“2 ： 1”“1 ： 1”的比例分兩步“逐步”實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。

研究提出“三個(gè)平等”原則的過(guò)程

按照憲法關(guān)于全國(guó)人大每屆任期5年的規(guī)定，1988年3月將換屆產(chǎn)生新一屆即第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)，為此，需要在1987年3月至4月召開(kāi)的第六屆全國(guó)人大的最后一次會(huì)議即第五次會(huì)議上，對(duì)第七屆全國(guó)人大的代表名額和分配這些名額的原則等問(wèn)題作出決定。我參加了這次關(guān)于第七屆全國(guó)人大代表名額問(wèn)題的討論研究。當(dāng)時(shí)討論研究的一個(gè)主要問(wèn)題是，要不要減少全國(guó)人大代表名額。就是在這次討論研究的過(guò)程中，我細(xì)心地發(fā)現(xiàn)第一屆至第六屆全國(guó)人大代表名額與相應(yīng)年份的全國(guó)總?cè)丝跀?shù)之間沒(méi)有確定的比例關(guān)系，具體說(shuō)來(lái)就是，我國(guó)的人口總數(shù)是逐年增多的，而全國(guó)人大代表的總名額并沒(méi)有逐屆增多，實(shí)際情況是代表名額增了減、減了增、增了再減，第六屆的代表總數(shù)就比第五屆的代表總數(shù)在比例上少七分之一還多，在具體數(shù)額上少519名，每屆代表名額的變動(dòng)無(wú)規(guī)律可循。由此，我意識(shí)到以往全國(guó)人大代表名額的確定是不規(guī)范的，具有主觀隨意性。這樣，我開(kāi)始研究究竟應(yīng)該怎樣確定全國(guó)人大代表名額這個(gè)問(wèn)題。

我到機(jī)關(guān)圖書(shū)館、檔案處和社會(huì)上的公共圖書(shū)館等多處查找資料，但我失望了，沒(méi)有找到一篇關(guān)于人大代表名額確定依據(jù)方面的研究文章，沒(méi)有任何可以參考的資料。怎么辦？我就調(diào)整研究的路徑，從手頭上已有并且已經(jīng)熟讀了的鄧小平同志1953年關(guān)于選舉法草案的說(shuō)明這一經(jīng)典文獻(xiàn)著手研究。鄧小平同志的這篇說(shuō)明，即使在今天看來(lái)，仍然是一篇說(shuō)理透徹的重要的法律性文獻(xiàn)，它不僅對(duì)選舉法草案各項(xiàng)規(guī)定的原由作了令人信服的解釋?zhuān)抑赋隽宋覈?guó)人大代表選舉制度的發(fā)展方向。時(shí)隔65年，今天它仍是我們完善選舉制度的重要遵循。另一方面，我對(duì)世界145個(gè)國(guó)家確定議會(huì)議員名額的相關(guān)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、梳理、分析、研究。

鄧小平同志這篇說(shuō)明所指出的人大代表選舉制度發(fā)展的方向，就是隨著國(guó)家各方面的發(fā)展，要實(shí)行更為平等直至完全平等的選舉制度。我國(guó)選舉制度的這個(gè)發(fā)展方向，是我在研究過(guò)程中始終拿在手里的一把尺子，我研究的每一步、每一個(gè)進(jìn)展，都要用這把尺子來(lái)衡量一下，以保證不偏離方向。

議會(huì)與法律一樣，都是人類(lèi)文明的重要成果。在研究中，我對(duì)外國(guó)議會(huì)議員名額的確定和分配問(wèn)題作仔細(xì)地比較分析，努力從中找出一些帶有規(guī)律性的東西。

第一，自十九世紀(jì)以來(lái)，在世界絕大多數(shù)國(guó)家議員選舉制度的演變中，出現(xiàn)的三種主要趨向之一，是使政治上的代表權(quán)基礎(chǔ)的平等化，即人口與代表比例的平等化，人口與代表比例原則成為一些國(guó)家確定議會(huì)議員名額的主要依據(jù)之一。所謂人口與代表比例原則，是指議員名額的確定以人口為基礎(chǔ)，每位議員所代表的人口數(shù)大體相等。這其中相伴隨的一個(gè)問(wèn)題是，按照人口與代表比例原則確定議員名額，如果比例不變，隨著人口的增長(zhǎng)，議員人數(shù)必然不斷增多，若不加以控制，則議員人數(shù)無(wú)限增加勢(shì)必影響議會(huì)職能的發(fā)揮。因此，有的國(guó)家采取相應(yīng)的措施，當(dāng)議員人數(shù)增加到一定數(shù)量時(shí)，就把議員名額固定下來(lái)，定期調(diào)整議員名額的分配方案，增加人口增長(zhǎng)快的地區(qū)的議員名額，減少人口增長(zhǎng)慢的地區(qū)的議員名額。

第二，一些實(shí)行議會(huì)一院制的國(guó)家確定議會(huì)部分議員名額和一些實(shí)行議會(huì)兩院制國(guó)家確定全部或部分參議院議員名額，采用行政區(qū)域原則。這一原則的原理是：盡管同一級(jí)別的行政區(qū)域的面積大小、人口多少會(huì)有很大區(qū)別，但作為同一級(jí)別的行政區(qū)在議會(huì)中的表決權(quán)應(yīng)該是平等的，同一級(jí)別的行政區(qū)應(yīng)該產(chǎn)生同樣數(shù)量的議員。

第三，一些國(guó)家為了保障各個(gè)民族在議會(huì)中的表決權(quán)，采用民族原則確定議會(huì)中部分議員的名額。比如，斐濟(jì)1970年憲法規(guī)定，眾議院52名議員中，12名斐濟(jì)族議員、12名印度族議員分別在本民族中選出，3名其他民族議員在其他民族中選出；另外10名斐濟(jì)族議員、10名印度族議員和5名其他民族議員在全國(guó)范圍選出。

第四，人口與代表比例原則、行政區(qū)域原則、民族原則，是確定按照民主程序產(chǎn)生議會(huì)全部議員名額或者議會(huì)大部分議員名額的三項(xiàng)主要原則。它是民主的、公平的。但有的國(guó)家有少部分議員是按照非民主程序產(chǎn)生出來(lái)的，這部分議員名額不是依據(jù)這三個(gè)原則確定的。比如，意大利憲法規(guī)定有5名終身參議員由總統(tǒng)任命。

第五，議會(huì)議員名額的確定原則與議會(huì)議員名額的分配原則往往是聯(lián)系在一起的。如果先確定每1位議員所代表的人口數(shù)、少數(shù)民族議員名額、其他方面的議員名額，將這些名額相加即為議會(huì)議員的總名額，那么，這“三個(gè)平等”原則，就是確定議會(huì)議員總名額的原則。我國(guó)1953年選舉法就是采用這種方法，計(jì)算出全國(guó)人大代表總名額為1200人左右。如果已經(jīng)確定了代表的總名額，就如我國(guó)1979年選舉法規(guī)定全國(guó)人大代表名額不超過(guò)3500人，那么，這“三個(gè)平等”原則，就是向選舉單位分配代表名額的原則。從這里可知，確定議會(huì)議員名額原則與分配議會(huì)議員名額原則往往是相同的原則，計(jì)算議會(huì)議員總名額與向選區(qū)或者選舉單位分配議員名額往往是同一過(guò)程。

以上這些論點(diǎn)構(gòu)成我撰寫(xiě)的《全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額確定依據(jù)探討》一文的骨架，再經(jīng)過(guò)細(xì)節(jié)補(bǔ)充和文字加工后就定稿了。該文于1987年9月發(fā)表在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所主辦的《政治學(xué)研究》當(dāng)年的第五期上。

研究成果是怎樣成為法律條文的

隨著閱歷的增長(zhǎng)，我逐漸意識(shí)到：那些符合實(shí)際的、具有實(shí)用價(jià)值的社會(huì)科學(xué)研究成果，不被采用，不等于無(wú)用；今天不被采用，不等于以后不被采用。它需要等待有識(shí)之士，就如同千里馬等待伯樂(lè)。當(dāng)然，這里面還有一個(gè)要具備客觀條件的問(wèn)題。

為了落實(shí)2007年黨的十七大報(bào)告提出的“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的要求，以及解決人大工作中的一些其他問(wèn)題，進(jìn)一步完善我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，從2008年開(kāi)始，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳特邀專(zhuān)家盛華仁同志牽頭負(fù)責(zé)修改選舉法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“地方組織法”）、代表法的工作。

盛華仁同志2003年3月?lián)蔚谑畬萌珖?guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)后，在了解、熟悉人大工作的過(guò)程中，就在思考如何把人大的每項(xiàng)具體工作制度建立健全起來(lái)，并通過(guò)一個(gè)個(gè)具體的舉措扎實(shí)地推進(jìn)人大工作和人大建設(shè)。

第十屆全國(guó)人大有2984名代表，分布在35個(gè)代表團(tuán)，代表人數(shù)多的山東代表團(tuán)180人，代表人數(shù)少的寧夏代表團(tuán)19人。這種代表團(tuán)人數(shù)相差懸殊的情況，是以各省級(jí)行政區(qū)人口數(shù)為基礎(chǔ)分配代表名額而形成的。這是不是就很合理呢？在代表名額的分配上，除了以人口數(shù)為基礎(chǔ)，還需要不需要同時(shí)考慮其他因素呢？我們知道，有些國(guó)家的議會(huì)實(shí)行兩院制，其中一院議員的名額及名額的分配是根據(jù)人口數(shù)確定的；另一院議員名額是根據(jù)行政區(qū)域確定的，各行政區(qū)域不論人口多少，都有相同的議員名額。我國(guó)在1982年修改憲法過(guò)程中，曾有意見(jiàn)提出全國(guó)人民代表大會(huì)由兩院組成，其中的一院是地方院。這個(gè)意見(jiàn)沒(méi)有被采納。那么，就要解決在我國(guó)一院制的人民代表大會(huì)中怎么樣更好地反映不同地區(qū)的利益訴求這個(gè)問(wèn)題。另外，在實(shí)際工作中還有這樣一種情況，就是在全國(guó)人大會(huì)議期間各代表團(tuán)審議議案時(shí)，代表人數(shù)多的代表團(tuán)，不可能做到每位代表都充分發(fā)表意見(jiàn)；而代表人數(shù)少的代表團(tuán)，在每次召開(kāi)全團(tuán)會(huì)議審議議案時(shí)每位代表都要發(fā)言，否則就會(huì)出現(xiàn)冷場(chǎng)的現(xiàn)象。盛華仁同志是由寧夏選出的第十屆全國(guó)人大代表（寧夏代表團(tuán)只有19名代表），他對(duì)這些情況都非常了解。在帶隊(duì)赴廣東省、河南省就修改選舉法調(diào)研座談過(guò)程中，他提出，在全國(guó)人大代表名額分配上，應(yīng)先確定一個(gè)相同的各選舉單位的代表名額基數(shù)，然后再確定各選舉單位按人口數(shù)等因素計(jì)算出的代表名額數(shù)，這幾方面的名額相加就是各選舉單位代表名額的總數(shù)。

2009年5月的一天上午，盛華仁同志約我到他辦公室聽(tīng)取我對(duì)修改選舉法、地方組織法、代表法的意見(jiàn)，他邊聽(tīng)邊與我討論。我在盛華仁同志領(lǐng)導(dǎo)下工作的5年里深深地感到，他愿意聽(tīng)取別人的意見(jiàn)，注重吸取眾人之長(zhǎng)。就是在這個(gè)場(chǎng)合，我匯報(bào)了關(guān)于全國(guó)人大代表名額確定和分配應(yīng)遵循“三個(gè)平等”原則的研究成果。他要求我把所談的意見(jiàn)整理成書(shū)面材料送給他。之后，我把《關(guān)于修改選舉法、地方組織法、代表法涉及幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)》和在《政治學(xué)研究》上發(fā)表的《全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額確定依據(jù)探討》一文一并送給他作參考。

我的這篇論文，從理論上闡明了為什么人大代表的選舉要堅(jiān)持“三個(gè)平等”原則。后來(lái)，盛華仁同志說(shuō)，在聽(tīng)取我的意見(jiàn)前，他提出各選舉單位的代表名額中應(yīng)當(dāng)有一個(gè)地區(qū)基數(shù)；聽(tīng)取我的意見(jiàn)之后，他到寧夏回族自治區(qū)、遼寧省、江蘇省、上海市、浙江省調(diào)研時(shí)，就明確地指出，確定和分配各選舉單位的代表名額應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)地區(qū)平等。

盛華仁同志帶領(lǐng)工作班子，經(jīng)過(guò)深入研究提出堅(jiān)持“三個(gè)平等”原則的修改選舉法的初步方案。在向全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志匯報(bào)后，于2009年8月下旬召開(kāi)各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)同志座談會(huì)，進(jìn)一步征求對(duì)修改選舉法的意見(jiàn)。9月下旬，全國(guó)人大常委會(huì)黨組召開(kāi)會(huì)議討論同意這個(gè)修改方案。會(huì)后，根據(jù)黨組會(huì)議討論提出的意見(jiàn)對(duì)方案進(jìn)行修改完善，將方案報(bào)請(qǐng)黨中央審批。經(jīng)黨中央批準(zhǔn)后，10月下旬，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議初次審議了選舉法修正案草案，大家同意一步到位實(shí)行“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。12月，中共中央辦公廳印發(fā)了關(guān)于選舉法修改工作有關(guān)情況的通報(bào)。在這同時(shí)，中國(guó)人大網(wǎng)站全文公布了選舉法修正案草案，向社會(huì)征求意見(jiàn)。12月下旬，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二會(huì)議再次審議了選舉法修正案草案。

2010年3月，在第十一屆全國(guó)人大第三次會(huì)議上，全體代表對(duì)選舉法修正案草案進(jìn)行了充分審議，經(jīng)過(guò)再次修改完善，會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改選舉法的決定，確定了人大代表選舉的“人人平等、地區(qū)平等、民族平等”的“三個(gè)平等”原則，并據(jù)此對(duì)選舉法的相關(guān)條文作了補(bǔ)充和修改。

從1987年9月我發(fā)表《全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額確定依據(jù)探討》一文，到2010年3月全國(guó)人大修改選舉法這之間相距近23年，該文提出的全國(guó)人大代表名額分配“三個(gè)平等”原則的研究意見(jiàn)得到采納。

在這次選舉法修改過(guò)程中和修改之后，盛華仁同志多次說(shuō)，這“三個(gè)平等”原則是闞珂同志提出來(lái)的。他還提出，應(yīng)該在立法工作檔案中把這一歷史事實(shí)記錄保存下來(lái)。

（摘自10月16日《法制日?qǐng)?bào)》。作者為全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)原副主任）