個稅改革：民眾受益多少？

8月31日，第十三屆全國人大常委會第五次會議以157票贊成，2票反對，11票棄權，表決通過了關于修改個人所得稅法的決定。這是1980年個人所得稅法出臺以來第7次大修，被輿論稱為是一次根本性變革。

作為和民眾息息相關的個人所得稅法修正一個根本性突破是：首次將勞務報酬、稿酬、特許權使用費三項所得與工資、薪金所得合并計算納稅，實現了從分類稅制向綜合與分類相結合的個人所得稅制的重大轉變。同時，加大了減稅力度，基本減除費用標準（俗稱“起征點”）從3500元提高到5000元，雖然還是實行從3%到45%的7檔超額累計稅率，但擴大了3%、10%、20%三檔低稅率的級距。此外，在此前三險一金的專項扣除基礎上，將子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息或者住房租金、贍養老人等六項支出設為專項附加扣除。

盡管此次個人所得稅法的修改在個稅改革的進程中實現了巨大的跨越，但多位受訪專家認為此次草案出臺較為倉促，一些條款內容還比較粗放，還需要在未來的配套中加以細化。

專項扣除引發廣泛討論

2018年6月19日，個人所得稅法修正案草案提交全國人大常委會會議審議，6月29日起在中國人大網公開征求意見。根據中國人大網站的數據，截至7月28日，共收到意見131207條，參與人數67291人。

綜合中國人大網站信息，在這些意見中，起征點是大家普遍關心的問題，在全國人大常委會審議和征求意見過程中，就包括進一步提高基本減除費用標準，適當降低綜合所得最高邊際稅率。

對于此次納入綜合征稅的勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得，有的全國人大常委會委員和專家提出，應在減除必要的費用后計算收入額，以體現按照量能課稅、凈所得征稅的原則，此外，稿酬所得需要長期智力投入，在稅負上應給予一定優惠。

對于此次草案一審稿中增加的五項專項附加扣除，亦引起了廣泛討論。對于哪些項目應納入專項附加扣除，不同利益群體也是各執一詞，有的建議對撫養孩子費用進行專項扣除，但也有人認為此舉有單身稅的嫌疑，而對于專項附加扣除的具體范圍、標準等，也收到了不少建議。

中國法學會財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文曾以研究會的名義提交了意見，包括基本費用減除標準、綜合所得問題，最高邊際稅率問題，以及專項附加扣除的標準、條件、程序，以及如何生效等。

在劉劍文看來，一審稿中只是將四項所得綜合在一起，其他的分類所得沒有變化。然而，個人所得稅是按照“純所得”的方案進行增稅，是對經過必要扣除之后的余額進行征稅，如果僅僅只是將四項所得合在一起，其他方面沒有扣除，就變成了“毛所得”征稅。

在表決稿中劉劍文的意見得到了體現，允許勞務報酬、稿酬、特許權使用費等三類收入在扣除20%的費用后計算納稅，特別是稿酬所得的收入額減按70%計算，也就是說100元稿酬收入，按照56元計算納稅。據財政部測算，通過20%扣除，月收入在2萬元以下的納稅人稅負可降低50%以上。

早在一年前，中國國際經濟交流中心學術委員會副主任、國家開發銀行原副行長劉克崮就召集了來自社科院財經戰略研究院、中國財政科學研究院等財稅專家，成立了“個人所得稅改革研究課題組”，歷時一年，搜集了國內外的數據和經驗，對個稅改革進行了深入研究。

個人所得稅法修正案草案面向社會征求意見之時，個人所得稅改革研究課題組也開始對草案進行研讀，并征求了課題組之外多位財稅專家的意見，于8月14日形成《關于個人所得稅法修正案草案的意見》，并將報告遞送給全國人大法工委，同時一一寄送給中央領導和相關部委，以及全國人大常委會全體委員。

在這份報告里，課題組建議保持草案提出的每月5000元的基本減除費用標準不變，建立與基本消費品物價指數掛鉤的自動調整機制，同時，慎重審議專項附加扣除，明確其與基本減除費用的關系，并考慮使用定額抵免方式，建議降低最高邊際稅率，增加勞務報酬所得費用扣除，鼓勵創新。此外，對于個人納稅信息申報和稅收法定等也提出了意見和建議。

劉克崮認為，應科學測算基本減除費用標準，其內涵和依據應當清晰，明確除基本生計支出外，是否包括取得綜合所得的成本費用，在此基礎上，再設計各項專項附加減除。

此次通過表決的個人所得稅法修正案中，并沒有對一審稿中的5000元起征點進行調整，在8月31日的新聞發布會上，財政部副部長程麗華表示，5000元的基本減除費用標準是統籌考慮了城鎮居民人均基本消費支出、每個就業者平均負擔的人數、居民消費價格指數等因素后綜合確定的。程麗華還透露，今后還將結合深化個人所得稅改革，以及城鎮居民基本消費支出水平的變化情況，對于基本減除費用標準進行動態調整。

“將基本減除費用標準定在5000元，可以說基本滿足了大家的期待，也還有提升的空間。”劉劍文表示，基本減除費用標準并非這次改革的核心，如何通過優化稅率標準，改革個稅模式，更好地體現公平才是改革的重點所在。

漫長的綜合征收改革

此次個人所得稅法改革取得的突破性進展，就是實現了從分類征收到綜合與分類相結合的稅制，而邁出這一步，中國用了22年時間。

劉克崮曾擔任過財政部財稅體制改革司副司長，后來成為稅政司首任司長，對個稅改革的歷程記憶猶新。1994年，中國將個人所得稅、個人收入調節稅、城鄉個體工商業戶所得稅合并，建立統一的個人所得稅制，稅率按收入類別分別實行超額累進制和比例稅率。“1995年就有人提出實行綜合征收的建議，卻一直沒有推進。”劉克崮向記者回憶。

據了解，“建立綜合與分類相結合的個人所得稅制”這一改革目標最早出現在“九五”計劃中，此后，在“十五”“十一五”“十二五”規劃（計劃）中，盡管表述不同，但都明確個人所得稅改革的方向是推進綜合與分類相結合。然而，在此后數次個人所得稅法修訂中，始終沒有在綜合征收上取得進展。

“綜合所得是一項涉及整個征管模式上改進的問題，哪些要計入綜合所得，為何計入綜合所得？這些都需要考慮。而且還涉及對應的群體利益的問題，以及匯算清繳、申報核對等問題，這也是改革遲遲沒有推進的原因。”劉劍文向記者表示。

2014年6月30日，中共中央政治局召開會議，審議并通過了《深化財稅體制改革總體方案》，要求到2020年前完成6大稅種的改革任務，其中就包括個人所得稅。隨著2016年5月營改增全面擴圍完成后，個稅改革被提上了改革議程，而此次改革的主要方向就是建立綜合與分類相結合的個稅制度。此前，財政部也召開了數次研討會，對個稅改革問題展開討論，最終制定了此次修改草案。

在劉劍文看來，按照此前的個稅法案，擁有多項收入的人顯然比單項收入的人享受更多優惠，而綜合所得征稅解決了“看收入不看納稅人”的狀況，即收入多的人少交稅，收入少的人多交稅的問題，體現了對公平的重視。而改變部分勞動性所得的征收模式后，綜合性征稅的項目會按年匯總綜合征稅，有利于解決不同收入群體在征稅過程中的橫縱向不平衡問題。

“目前納入綜合征收的納稅人大多是科研人員或者腦力勞動者，而扣除20%的費用后計算納稅，體現了國家對科技創新的鼓勵和重視。”劉劍文說。但在他看來，目前僅將九項個人所得中的前四項合并納稅還沒有達到公平的要求，需要在以后的改革中進一步擴展。

劉劍文向記者解釋道，在個人所得中，有勞動所得（積極所得），也有非勞動所得（消極所得）。前者比如工薪所得、勞務所得、稿酬所得和特許權使用費所得，而后者比如利息、股息、紅利所得、偶然所得等，而按照目前的稅制，只需繳納20%的稅。

“我們的個稅制度要鼓勵的應該是勤勞致富，如果靠勞動致富的人最高要繳納45%的稅，而在資本市場層層套利牟取暴利的人，卻只交20%的稅，不僅造成了新的不公平，更可能帶來人才的外流，這是必須要引起相關部門重視的。”劉劍文說。

是調分配還是擴差距？

作為中國財稅改革的親歷者和見證者，劉克崮深知個人所得稅的一大功能是調節收入分配。“無論是起征點的上調，還是專項附加扣除，都有一定程度的反向操作，使得高低收入人群間的差距越來越大。”

在此次提交的報告中，有一個來自OECD國家和中國的稅收和轉移支付前后基尼系數變化的圖表，采用的是2000―2010年OECD國家和中國的數據。從表中可以看出，在稅收和轉移支付之前，除希臘與德國以外，各國基尼系數都在0.4以上，超過警戒線，于是各國都采取了稅收和轉移支付政策（如補貼），在這十年的區間內，大部分國家通過減稅和補貼，基尼系數都有明顯的下降，甚至降到警戒線以下。只有中國僅從0.443降至0.41，調節作用微乎其微。

值得一提的是，在這一階段，中國經歷了起征點從800元到1600元，再到2000元的調整，而且補貼也多數惠及農村人口，城鎮人口的補貼極少。“這說明，我們的減稅和補貼政策，并沒有起到縮小收入差距的作用，甚至有某些措施可能起了拉大這一差距的反向作用。”然而，這一現象似乎并沒有引起當局重視，2011年，中國再次上調起征點到3500元。

2011年的個稅改革，將“擴中、控高、提低”作為改革重點，當時劉克崮正在外地出差，看到征求意見稿，心想“壞了！”于是立刻找到相關部門，建議減少超額累進稅率的級距，降低最低邊際稅率。這一意見終被采納，超額累進稅率由9級減少為7級，最低邊際稅率由5%降到3%。

按照程麗華的說法，此次，起征點由每月3500元提高到每月5000元，從總體上來講，一年稅收大致要減3200億元，個稅的納稅人占城鎮就業人員的比例將由現在的44%降至15%。

按照2017年《中國統計年鑒》數據，2016年中國城鎮就業人員為4.14億人，照此口徑推算，納稅人數將從1.8億人減少到6200萬人。“4.14億人中僅有6200萬人繳納個人所得稅，那么我們的個稅還能稱之為國民稅嗎？”劉克崮反問道。

“中國個人收入分配調節的對象應是全體國民，但85%的城鎮就業人員從納稅人行列中被剔除出去，他們中的大多數才是真正的低、中收入人群。特別是從3500元到5000元的過程中，1.18億人不再納稅，對于即將出臺的專項附加扣除將無法享受，而這85%中的大多數，恰恰才是最需要減負的人。”劉克崮說。

而這1.18億人，享受到了多大的減稅好處呢？劉克崮迅速計算了一下，從3500到5000元，適應3%的稅率，也就是45元繳稅額。“也就是說，他們每個月雖然省了45元稅款，卻無法享受6項專項附加扣除，這是撿了芝麻丟了西瓜！”

目前，專項附加扣除的相關配套細則還未出臺，程麗華透露，或對專項附加扣除設置一定限額或定額標準，但具體如何抵扣還無從知曉。

“如果是這樣的話，85%中真正的中低收入群體怎么辦？”劉克崮認為，應該寬稅基、低稅率、簡稅制、嚴征管，首先應最大限度擴大納稅人范圍，在此基礎上，通過稅率的降低和稅制的簡化，減免一部分納稅人的稅負，由于更多的人進入到納稅人的行列，就可以享受專項附加扣除等優惠政策，“這樣才能體現稅收的公平！”劉克崮建議，可以采用定額抵免方式，即先正常繳稅，再按照每項進行抵免，納稅額大于抵免定額的可以退稅。

對于民眾而言，更關心的可能是社保費用的提高。按照稅收征管體制改革的要求，未來將由稅務部門負責社保的征收，社保直接與收入掛鉤，費用將會大大增加，屆時拿到手中的收入，或將大幅減少。

配套措施還需細化

此次修改后的個人所得稅法從2019年1月1日起實施，為了讓納稅人盡早享受減稅紅利，今年10月1日起，先將工資薪金所得基本減除費用標準提高到每月5000元，并按新的稅率表計算納稅。明年1月1日起，將勞務報酬、稿酬、特許權使用費等三項所得與工資薪金合并起來計算納稅，并實行專項附加扣除。在如此短的時間內，剛剛經過機構改革的稅務部門是否能夠迅速適應新的征管要求，配套政策能否按時出臺，對于財稅部門和立法機關而言，無疑是一場考驗。

盡管專項附加扣除的標準、扣除方式等還未出臺，但在具體操作上，國家稅務總局總審計師劉麗堅提出了三項配套措施。首先，納稅人只要結合自己的實際情況申報就能享受扣除；其次，個人還可以將專項附加扣除信息提供給單位，每個月發放工資、代扣個稅時，單位就可以根據個人的實際情況進行扣除。此外，即使當年沒有扣除，還可以到第二年辦理匯算清繳的時候申請退稅。

“國地稅合并后，最大的好處是消除了體制障礙，實現數據和信息共享，下一步，還需要做好配套和銜接工作。”劉克崮認為，此次新增的6項專項附加扣除，和已有的政策還有重合之處，例如養老制度、醫療制度、失業制度、最低生活保障制度、貧困救濟扶助制度、助學貸款制度和九年義務教育制度等，未來的配套政策還需要做好銜接工作。“個稅改革還將擴大綜合征收的范圍，建立失信者聯合懲戒制度等。”

“此次個稅改革解決了綜合所得扣稅問題，并將專項附加扣除寫入法律草案中，同時還寫入了反避稅措施，總的說來達到了預期。”劉劍文表示，法律的修改很難一步到位，還需要不斷完善。

（摘自《中國新聞周刊》2018年第34期。作者為該刊記者）