垃圾回收的二十年坎坷路

從1998年北京市成立第一個有用垃圾回收中心算起，2018年，已經是開展城市生活垃圾回收工作的第20個年頭了。

如今，隨著“垃圾圍城”的話題越來越受到社會廣泛關注，政府接連出臺了不少針對生活垃圾分類處理的法律法規、實施辦法，試點從北京、上海等城市逐漸輻射全國，態度也從倡導、鼓勵變為了強制。

60億噸垃圾催生首批試點

隨著城市化進程的不斷發展，國內的垃圾問題日益嚴重。早在2000年，全國年垃圾清運總量便已超過1.4億噸，且以8%的速度繼續增長。全國無序堆放的垃圾總量多達60億噸，占用土地5億平方米，不僅嚴重污染大氣和地下水資源，更有引發氣體爆炸事故的隱患。

在此背景下，當年，建設部出臺《關于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》，首批確定了八個試點城市——北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林，從此拉開了全國城市生活垃圾分類收集試點工作的序幕。

自此以后，我國垃圾分類處理工作經歷了三輪階段性嘗試。

北京市的示范作用尤為明顯。在前期摸索階段，由于我國垃圾分類方式沒有統一標準，效果甚微；隨后，借助舉辦北京奧運會的契機，這一工作進入快速發展階段，北京加大了在分類收集方面的投入，在北京奧運期間，基本實現全部場館的垃圾分類收集。2009年，北京趁熱打鐵出臺了一系列垃圾分類實施辦法，逐漸將以廚余垃圾為主的分類方式納為重點。值得一提的是，北京市還重啟了生活垃圾分類收集試點實施工作，在15個小區、59家黨政機關及學校進行試點，建立了一支擁有147名分類指導員的隊伍，以提高源頭分類質量。

在整個“十二五”期間（2011—2015年），全國垃圾分類處理工作進入新階段。在總結前兩個階段工作的基礎上，針對分類效率不高等問題，相關部門又制定了一系列政策、制度和措施。同時，更多的城市加入進來，繼續推動生活垃圾分類工作。

例如，北京市共創建了3759個達標小區，并在此基礎上打造精品小區，完善垃圾分類硬件設施，同時加大宣傳動員力度。上海市政府啟動了《上海市促進生活垃圾分類減量辦法（草案）》，共覆蓋居住區、機關、企事業單位、學校等分類場所萬余個，居民205萬戶。廣州市在6個小區（機團單位）正式啟動生活垃圾計量收費試點工作，全面深化生活垃圾源頭分類處理。南京市政府施行《南京市生活垃圾分類管理辦法》，對垃圾的分類收集、運輸及處理作出規定，并強調不分類投放生活垃圾的，由城市管理行政執法部門責令改正；拒不改正的，處以50元以上200元以下罰款。寧波市出爐《寧波市生活垃圾分類處理與循環利用工作實施方案》，實現了生活垃圾分類實施范圍的全城覆蓋。

垃圾分類，誰來負責

對于垃圾分類工作而言，廚余垃圾的處理一直是道頗具中國特色的難題。佳肴固然美味，可殘羹冷炙湯湯水水，不僅數量龐大，其中的有機物，更會加速變質，甚至污染垃圾中的可回收物，著實令處理者犯難。

早在2005年，針對這一問題，北京市市政管委就出臺了《北京市餐廚垃圾運輸處理管理辦法》，2009年，又正式下發了一系列關于餐廚垃圾收集和處理的文件，在原先垃圾可回收與不可回收的“二分法”基礎上，增添了廚余垃圾分類，并嘗試打造試點鼓勵居民把垃圾分為干濕兩類，以便后續末端處理資源化再利用。

然而，更棘手的問題反而來自于前端。

盡管北京市已在各小區放置有廚余垃圾、可回收物和其他垃圾三類垃圾桶，但每天清晨，所有垃圾桶中的廢棄物都呈無序狀態，垃圾分類的宣傳板淪為擺設。

環保組織自然之友垃圾減量項目主任孫敬華告訴記者：“原本，小區里的垃圾分類指導員的職責是對居民垃圾分類宣傳、指導和監督，但后來卻退化成每天從居民隨意投放的垃圾袋中，徒手撿出廚余垃圾，這是非常普遍的現象。”

杭州的社區垃圾分類督導員楊建承也提出過這個問題，他說，多年的生活習慣難改變，居民的自主性還比較低。加之，杭州這樣的大城市人口流動性強，在小區租住的外來人口沒有接受宣傳指導，常常不知道如何分類。

2015年，《中國青年報》曾對我國垃圾分類現狀進行網絡調查問卷，在2000名受訪者中，僅38.2%表示自己一直在堅持分類存放、投送垃圾。

而這只是當前垃圾分類困局的一個縮影，背后隱藏的，是整套垃圾分類流程執行前端的根本性漏洞——責任不明。分揀垃圾到底該由誰負責？是生產垃圾的居民，還是拿著管理補貼的保潔人員？

有評論認為，居民所交的物業費中已包含垃圾處理費用，可數量有限的垃圾分揀員顯然無法負荷如此龐大的工作量。

在這一點上，上海市的探索更有借鑒意義。在上海，多年來的宣傳教育和活動開展，使得公眾對垃圾分類的認知度有了極大提高，早在2007年的萬份抽樣調查就顯示，公眾對垃圾分類觀念知曉率達到90%。

“四環”如何成“一線”

垃圾分類處理工作存在的問題還不止于前端。

一方面，當前我國的大部分城市，特別是發達城市，普遍面臨垃圾處理能力跟不上垃圾增長速度的局面。2016年，北京平均每天產生2.38萬噸生活垃圾，同比增長了2100噸。據北京市城管委主任孫新軍介紹，目前北京幾個主要垃圾處理場地均在超負荷運行，有的負荷率甚至達到230%。

另一方面，北京市垃圾分類試點小區仍存在“先分后混”的現象。有居民質疑：我們將垃圾分類之后，怎么就來了一輛垃圾車把所有垃圾一起拖走了？

這暴露出垃圾分類流程執行后端的漏洞——配套機制不健全。

“雖然北京的垃圾分類進行了很多年，資金也投入不少，但效果確實不太理想，癥結就在于前期準備工作不充分，沒有形成一個完整的思路。只是先做前端分類，而后端的整個體系，包括分類運輸和分類處理等環節都沒有打通，所以工作就只停留在表面。”北京環衛集團城市微環境公司運營事業部副部長孫瓔說。

在北京師范大學環境史博士、北京零廢棄發起人毛達看來，解決這一問題并不困難，關鍵是要把分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理這四個環節連成一條線。“十幾年來，我們除了在‘分類投放’上做了些工作，后面三個環節都沒做。”

在這方面，北京環衛集團經過多年來對“大環衛、全覆蓋、一體化”服務模式的探索，已初步形成了集布網、收購、增值、集運、處置于一體的“京環模式”，初步形成了健全的整套垃圾分類處理機制。

激勵與處罰，兩手都要抓

通過激勵居民主動參與垃圾分類，培養居民養成由隨手“扔”變成隨手“分”的習慣由此堵住垃圾分類前端的漏洞；通過搭建分類收集、分類運輸、分類處理等環節的配套機制，監控各類垃圾最終的處理流向，進而解決垃圾分類后端的問題，這是否足以形成垃圾分類回收的閉環？

2016年6月，國家發展改革委、住建部發布《垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）》。8個月后，正式實施方案下發。方案要求，在全國46個城市先行實施生活垃圾強制分類；到2DP2L/U1RJLpBF8F448zU4KpiI0ZDUcPB85OmSXv0CPQ=020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式。

有評論認為，國家此舉，明為“強制”，暗則為“保護”——針對垃圾分類難以產生持續性效果這一老大難問題，提供法律法規的保障。

要實現強制執行的效果，既要發揮激勵機制的作用，也要用處罰機制來強化效果。

中國人民大學環境政策與環境規劃研究所所長宋國君說，生活垃圾要在源頭進行強制分類，不分類要被處罰，只有這樣，長此以往，民眾才能建立起環境友好意識，垃圾分類才得以成為每個人的基本素質。“此外，還需要一個專門的資金機制，進行生活垃圾分類的反復宣傳教育，以及給予對廚余垃圾、可回收物進行資源利用的企業一定補貼，動員更多力量參與其中。”

在這一點上，廣州市無疑最有發言權。2011年，當地就推出了國內首部針對垃圾分類的法規。

2018年7月20日起，為推進各行各業參與垃圾分類，廣州市城管委聯合各部門舉辦新出臺的《廣州市生活垃圾分類管理條例》普法培訓。廣州市城管委分類管理處負責人彭自良介紹，廣州市城管部門正聯合住建部門，構建垃圾分類誠信體系。以后執法中如發現物管企業未參與或不愿配合分類，可通報住建部門記入誠信系統。被記入誠信系統的物管企業，日后在廣州從事經營行為時，或因不良誠信記錄受到影響。