對未成年人網絡保護立法的雙向思考

近年來，互聯網及移動智能終端廣泛應用和普及，未成年人逐漸成為網絡使用的主力軍。據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的第41次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2017年12月，19歲以下的青少年網民約占全體網民的23%，達1.64億，學生群體在職業結構中占比最高，達24.8%。根據《第七次未成年人互聯網運用狀況調查報告》顯示，未成年人使用互聯網的比例為90.1%。其中，城市未成年人使用互聯網的比例達到92.9%，農村未成年人使用互聯網的比例達到80.2%，聊天、交友、游戲等休閑娛樂是未成年人上網的主要目的。

未成年人網絡保護在發達國家和地區是十分受關注的議題，很多國家和地區都建立了相應的保護機制，積極開展相關立法。目前，我國還沒有正式出臺未成年人網絡保護立法，也尚未建立起相對完善的未成年人保護機制，現有保護機制已經滿足不了網絡技術發展對未成年人網絡保護的要求。未成年人網絡保護涉及的問題比較多，但是傳統法律體系已經對未成年人保護問題進行了體系化的建設，很多未成年人網絡保護的問題也需要通過傳統的未成年人保護制度體系予以解決，比如未成年人保護的主體責任問題、預防未成年人犯罪的問題，在傳統未成年人保護立法中都規定得比較明確。因此，未成年人網絡保護立法應當有針對性地解決一些突出問題。從實踐來看，目前未成年人網絡保護中比較突出的問題主要集中于四個方面：一是上網權利保障問題，主要解決如何實現未成年人平等、充分接入互聯網，享受受教育權和發展權的問題；二是網絡內容管理問題，主要解決對網上違法信息以及不適宜未成年人接觸的信息的管理問題；三是網絡游戲管理問題，主要解決網絡游戲的有效管理問題；四是網絡防沉迷，主要解決社會上良莠不齊的“網癮矯治機構”的管理問題。這些問題本身都比較清楚，但是研究解決方案時，會發現如果通過單一的思路進行規制，都存在實踐上的障礙，這對我國未成年人網絡保護立法形成了挑戰。實際上每一個問題都存在兩面性，需要同時兼顧兩個方面。從國家互聯網信息辦公室和國務院法制辦相繼就《未成年人網絡保護條例》公開征求意見的相關過程稿中可以看到主管機關、監管部門解決這些問題的思路和努力。本文試圖就未成年人網絡保護的重點問題進行雙向思考，提出相應的制度建議。

關于未成年人上網權利保障問題的思考

未成年人上網權利主要是指未成年人能夠接觸、使用互聯網，通過互聯網獲取知識的權利。隨著互聯網技術的成熟和移動互聯網技術的快速發展，未成年人能夠接觸互聯網的渠道越來越多，通過移動智能終端上網成為未成年人的主要途徑。根據CNNIC發布的《2015年中國青少年上網行為研究報告》，截至2015年12月，中國青少年網民規模達到2.87億，占中國青少年人口總體85.3%，遠高于2015年全國整體網民互聯網普及率（50.3%）。2015年，青少年網民使用手機上網的比例增加了2.4個百分點，達到90%；使用臺式電腦和筆記本電腦上網的占比分別為69%和39.5%。因此，從技術發展水平以及研究數字來看，我國未成年人上網權利的保障力度不斷增強，總體環境趨好。2002年，我國出臺了《互聯網上網服務營業場所管理條例》，禁止網吧接納未成年人，該條例也被形象地稱為“網吧條例”。多年以來，該條例執行得比較徹底，也十分深入人心。未成年人不能出入網吧，已經成為社會普遍共識。

《互聯網上網服務營業場所管理條例》出臺于21世紀初，互聯網剛剛開始普及，網吧與營業性歌舞娛樂場所相提并論，都是禁止未成年人出入的場所。然而隨著時代的發展，互聯網的潛力逐步凸顯，人們對互聯網的認識也發生了較大變化，以往認為互聯網不過是一種娛樂工具，但是現在來看，互聯網更是未成年人獲取知識的工具和平臺。接觸互聯網，對于未成年人來說是一項需要保障的權利。我國未成年人上網權利保障雖然總體情況良好，但是仍然存在東西部差異、貧富差異等不平衡狀況。由于經濟發展水平發展高低不同，東部地區、沿海地區、城市地區未成年人享有更便利的上網渠道，一般家庭都配有電腦、寬帶，能夠滿足未成年人的上網需求，很多家長也會為未成年人配備移動智能終端，為未成年人上網提供便利。中西部地區、內陸地區、農村地區未成年人還存在上網不便利的情況，甚至有一些貧困、偏遠地區，比如云南省，就有一些農村地區，未成年人的家庭、學校都沒有配備或配備適合的網絡設施（一些學校的電腦不能聯網）以保證其上網權利。同樣，富裕家庭和貧困家庭能夠保證未成年人上網的能力也明顯存在差異。

正是由于這種發展不平衡的情況，《互聯網上網服務營業場所管理條例》有關禁止未成年人進入網吧的規定，在東部地區、沿海地區執行情況較好，比如在上海、浙江等東部沿海地區，很少有網吧會違法接納未成年人。然而，在中西部等內陸省份，一些貧困地區的未成年人上網的主要途徑往往就是通過網吧。這些未成年人除了網吧很難再找到其他的上網途徑，因此有很多網吧違法接納未成年人上網，同時還存在很多黑網吧。

有鑒于此，既要考慮對未成年人的網絡保護，同時也要考慮一部分未成年人上網權利得不到保障的問題。一方面繼續執行《互聯網上網服務營業場所管理條例》的禁止未成年人進入網吧的規定。對于經濟水平較高的地區應當強化《互聯網上網服務營業場所管理條例》的規定，固化長期以來未成年人不得進入網吧的普遍共識和觀念。另一方面解決一些地區、一些未成年人群體上網權利得不到保障的情況。通過制定發展規劃，重點解決這些地區貧困家庭未成年人上網渠道的問題。經濟水平較低的地區應當根據本地區經濟發展水平，制定整體規劃，為未成年人上網權利保障提供解決方案。此外，無論是經濟水平高或低的地區，都可以通過社區、圖書館等公益性上網場所建設來解決未成年人上網權利保障的問題。

關于網絡內容管理問題的思考

當前國內在內容管理方面的法規體系相對比較完善也比較嚴格，但是缺少專門針對未成年人的信息內容管理制度。在違法信息之外，還存在著大量不適宜未成年人接觸的信息，對于未成年人的健康成長具有一定的危害性。《未成年人保護法》第三十四條列舉的禁止向未成年人傳播的信息，僅限于“淫穢、暴力、兇殺、恐怖、賭博等”信息，并未確立不適宜未成年人接觸的信息標準，而是直接采用了成年人的標準。實際上，淫穢、暴力、兇殺、恐怖、賭博等信息對于成年人來說，也屬于違法信息。從網絡有害信息包含的類型來講，主要在“九不準”的框架下，延伸為“十不準”“十一不準”等多種類型。其中“九不準”的說法為主流適用的條文，《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》《互聯網信息服務管理辦法》《電信條例》等規定采用該說法。《互聯網上網服務營業場所管理條例》《互聯網文化管理暫行規定》《互聯網視聽節目服務管理規定》增加了“危害社會公德或者民族優秀文化傳統的”一項。《網絡安全法》延續了《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》的做法，除了“九不準”內容外，還明確將“編造并傳播虛假信息”等擾亂經濟秩序和社會秩序、侵犯知識產權等其他行為納入規范范圍。然而，上述規定都未對不適宜未成年人接觸的信息進行專門界定或者區分，這些信息內容都屬于違法信息內容，但是在這些違法信息以外，還存在一些只適宜成年人接觸，而不適宜未成年人接觸的信息。對于這一部分信息的管理，還屬于立法空白。

網絡內容管理的問題既要考慮到違法信息的管理，也要注意到不適宜未成年人接觸的信息的存在。網絡信息服務提供者無法確保瀏覽其提供信息的對象是未成年人還是成年人。現行的法律法規主要解決了違法信息的問題，但是對于不適宜未成年人接觸的信息，也需要設計相應的管理手段。針對在違法信息之外大量存在的不適宜未成年人接觸的信息，應當對相關的網絡信息服務提供者施加一定的管理責任，例如審查、顯著提示等方式，切實做到讓未成年人避免接觸不適宜其接觸的信息。在《未成年人網絡保護條例（送審稿）》中就規定了不適宜未成年人接觸的信息提示制度，要求網絡信息服務提供者發布不適宜未成年人接觸的信息時，應當采取必要的技術手段進行瀏覽前提示。同時，有關主管部門也應當通過指導行業協會等方式，制定一些不適宜未成年人接觸的信息的判斷標準。

關于網絡游戲管理問題的思考

互聯網已經深入生活的方方面面，未成年人接觸互聯網的渠道更多、能力更強、需求也更大，其中網絡游戲是其接觸互聯網的主要內容之一。《未成年人網絡保護條例（送審稿）》對網絡游戲的管理規定主要體現在第二十二條和第二十三條。條例（送審稿）第二十二條規定了游戲玩家實名驗證的要求，要求網絡游戲用戶提供真實身份信息進行注冊，有效識別未成年人用戶，以確定未成年人的身份并進行針對性的管理。條例（送審稿）中第二十三條規定了網游宵禁制度。

對于網絡游戲管理制度，特別是網絡宵禁管理措施，需要兼顧兩個角度。一方面，從嚴格保護未成年人身心健康的角度，有其合理性。一般來說，未成年人自控能力差，網絡游戲服務又容易片面追求商業利潤。如果不對網絡游戲服務尤其是面向未成年人的游戲服務設置規定，非常不利于未成年人的健康成長，也不利于為未成年人使用網絡創造良好的上網環境，因此有必要作出規定。從時間段上來看，這一時間段正是未成年人應當休息的時間，通過禁止該時間段玩游戲，在一定程度上是對未成年人發育和體質的保護。對于監管者來說，這一時間段也是監管最薄弱的時間。以時間段的限制來實現網絡游戲管理，也有助于防止未成年人上網脫管現象發生。另一方面，從可操作性的角度也有另一種思考。網絡游戲管理制度的核心在于有效識別未成年人的身份，依賴于網游實名注冊等配套制度的有效實施，否則一旦無法通過注冊信息來判斷用戶是否為未成年人，這項制度的有效性就將大打折扣。不難想象會有一些未成年人使用成年人身份證進行注冊，導致管理制度形同虛設。此外，未成年人迷戀網絡游戲的原因往往超出了網絡游戲本身，許多研究網絡游戲中未成年人心理和行為模式的文獻，都總結出了親子關系、校園氛圍以及不良同伴對于未成年人行為的直接影響效果，家庭和同伴是影響兒童青少年發展的兩個重要子系統。比如有研究指出，當親子關系具有暴力、專制、溺愛、忽視等特征時，孩子最易沉迷網絡。

雙向思考網絡游戲管理問題，就不能一概而論，首先應從立法上確定明確的法律制度，比如《未成年人網絡保護條例（送審稿）》規定的“網絡宵禁制度”，在逐步解決實踐操作性的問題，比如目前可以考慮以大型網絡游戲服務提供者以及主流網絡游戲產品為抓手，即使不能實現管理制度百分之百覆蓋，但是只要重點解決未成年人對大型網絡游戲沉迷的問題，就能夠在很大程度上達到網絡游戲管理效果，有效防范未成年人沉迷網絡游戲。比如騰訊公司的“王者榮耀”游戲擁有2億用戶，占據了近95%的手游市場份額。實現對該款游戲的管理，不僅可以有效促進實現管理目標，同時也能為其他網絡游戲服務提供者產生標桿作用。

關于網癮矯治問題的思考

未成年人正日益成為網絡活動的主力軍，對網絡的沉迷嚴重威脅著未成年人的健康成長，網癮少年日益成為一個突出的社會問題。在此背景下，網癮矯治機構應運而生。我國青少年網癮矯治機構開始多以公益性質出現在北京、上海、廣州等大城市。2007年前后，隨著“網癮”這一概念不斷被強化，網癮矯治的市場需求不斷增加，戒除網癮學校、公司等盈利性質的網癮矯治機構便迅速出現。由于網癮矯治機構以自發成立和運營為主，沒有全國統一的網絡成癮矯治機構資質認定標準，網癮矯治機構應具備的條件、承辦人資質等方面都缺乏明確規定，也沒有專門的主管機構負責對其運營效能和結果進行評估。因此，網癮矯治機構的質量良莠不齊。

網癮的概念自1996年被提出來后，至今未有公認的醫學定義。作為最常用來診斷精神疾病的指導手冊，最新一版的美國《精神疾病診斷與統計手冊》也未將網癮列入其中。國內的情況也是如此。2009年，衛生部疾控局在相關文件中指出，“目前‘網絡成癮’定義不確切，不應以此界定不當使用網絡對人身體健康和社會功能的損害”。2013年，文化部、教育部等15個部門聯合發布的《未成年人網絡游戲成癮綜合防治工程工作方案》也明確提出，“目前我國尚無符合國情的網癮診斷測評量表”。正是由于網癮的概念不清，我國對于網癮矯治機構并未實行行業準入制度，也不存在行業資質認定標準。當前絕大多數網癮矯治機構都不屬于醫療機構，沒有納入到醫療機構的監管體系，使得網癮矯治機構市場呈現無序狀態。實踐中，網癮矯治機構主要通過公司形式出現。然而，目前國內企業注冊登記的經營范圍中沒有“網癮治療”這個經營項目。在工商注冊登記時，只要登記人符合國家法律法規內注冊登記規定，手續齊全，工商部門都會予以注冊登記。這給網癮矯治機構的大量出現提供了便利。

網癮矯治機構的治理與規范面臨雙重難題，一方面網癮缺乏權威界定，另一方面未成年人沉迷網絡的現象層出不窮，時有未成年人因為沉迷網絡而發生的悲劇事件。解決這樣的難題，需要進行體系化的制度設計，全面考慮各方面的情況，從預防到引導到干預，區分網絡沉迷的不同階段和不同程度。首先，要求家庭、學校教育和引導未成年人正確使用網絡，預防和干預未成年人沉迷網絡，由教育、衛生計生等部門依據各自職責，組織開展預防未成年人沉迷網絡的宣傳教育。其次，對于已經有沉迷網絡傾向的未成年人，學校應當指導其監護人開展家庭教育，配合家庭、社區及其他機構進行教育和引導。教育、衛生計生等部門也應對未成年人沉迷網絡實施干預。最后，對于網絡沉迷比較嚴重的未成年人（網癮）進行醫療干預，出臺臨床診斷、治療標準，進行科學救助。從而，通過三個層次的制度設計，明確不同主體的各自責任，形成未成年人網絡防沉迷的體系化設計。

總體而言，對未成年人的保護，線上線下并非完全隔絕，線上問題本身具有現實復雜性，又往往需要通過線下尋找根源，謀求線下解決方案。未成年人網絡保護問題的解決，并不局限于網絡。傳統社會里，未成年人保護涉及國家、社會、學校、家庭等不同主體的責任，每個主體在各自范圍內履行未成年人保護責任。然而網絡的橫向性打破了這一職責劃分界限，每一主體在未成年人網絡保護的命題下，職責界限相互交叉，難以明確由某一主體在某一范圍內實施保護。因此，未成年人網絡保護的問題都呈現出雙向性的特點，在解決思路上需要綜合考慮每種特點，避免通過單一手段、簡單思路來解決未成年人網絡保護中的主要問題。正如本文前述分析，在未成年人上網權利保障、網絡內容管理、網絡游戲管理、網絡防沉迷等制度設計中，兼顧不同未成年人群體的不同特征，兼顧不同問題的不同表現形式，最終才能設計出科學、有效的未成年人網絡保護制度。

（摘自《中國信息安全》2018年第6期。作者為中國信息通信研究院互聯網法律研究中心副主任）