城市是個“生態體”治理要有整體觀

20世紀90年代以來，中國城市化進程不斷加快，大中小城市及城市群高速發展，城市經濟、城市社會、城市生活日新月異。與此同時，巨大人口壓力、高強度公共服務責任、多元化社區形態，衍生出復雜的城市問題，有效治理難度極大。

如何調整優化我國社會治理體系及其運行機制，提升基層治理能力，持續為居住在城市中的人們營造出獲得感和幸福感，成為重大現實問題。

新挑戰：“城市病”疊加，治理負擔和治理風險陡增

當前，許多城市人口聚集、治理負擔過重，帶來各種“城市病”：居住擁擠、環境臟亂、交通擁堵、安全隱患突出、公共資源不足、違章搭建難減、歷史遺留問題難解、流動人口管理難落實等。

由于城市發展進程被高度壓縮，城市與社會發展碎片化趨勢明顯。長期以來，不少城市發展中過于注重城市形象，欠缺對城市空間與使用者關系的理解，出現“貌”與“人”的割裂。政府在城市治理中所給予的資源在城市不同空間、不同人群中的分配是不均勻的。從空間來說，以城市中心的歷史街區、商品房小區、單位制社區或老舊小區為主，忽視了城中村、城鄉接合部等；從對象來說，多以擁有戶籍的本地居民為主，忽視了在大城市中以體力勞動為主要謀生手段的流動人口。這些地區往往面臨公共資源不足、公共服務短缺，又因居住成本低廉，聚集大量流動人口，成為“城市病”高發地區。

中國城市化進程體現出地方政府對市場和社會的主導。這一方面加大了政府治理的負擔，不利于治理的專業化，同時基層政府作為“排頭兵”，稍有不慎就可能引發社會沖突，治理風險增大；另一方面，出于自上而下的行政壓力，一些城市仍以“運動式治理”為主，缺少常規治理機制，導致政策缺少連貫性，不利于治理成果的有效積累。

在城市基層治理面臨的上述問題和挑戰背后，我們需要思考兩個根本性的問題。第一，我們該如何理解城市？城市應被當作一個機械工程進行建設，還是應被當作生態系統來理解？第二，在城市建設及基層治理的實踐中，政府、市場、社會三者之間的邊界該如何劃分？如何培育社會，使之達成一個三者之間較為均衡的局面，實現人們的美好生活需要？

新趨勢：社區治理呈現交叉混合型，綜合治理鼓勵公眾參與

當前，我國城市發展和城市建設處在一個新的轉折點上。城市空間中黃金地段減少，城市品質意識強化，居民維權意識提高帶來城市建設成本增加，都使得開發型、運動式的城市擴展模式和粗放型、一刀切的城市管理模式難以持續。在此背景下，與“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”社會治理新格局相呼應，城市基層社會治理探索大致通過城市社區治理和城市綜合治理兩個方面進行。

當前城市社區治理模式大致可以分為政府主導型、市場主導型、社會自治型和交叉混合型。

政府主導型多出現在老舊街區，制度優勢明顯、資源充足，但需要有精干的基層帶頭人，這一類型社會被動、居民參與不足、社區缺少活力。

市場主導型多出現新建商品房社區，以大型開發商為依托，資源配置能力強，發展潛力較大，但也存在著市場失靈等問題。

社會自治型是較為理想化的類型，要求社區規模較小、內部人際網絡相對稠密，有可能出現在有理想主義帶頭人的新建商品房社區，也有可能出現在有自治傳統的老舊小區，最大的問題是資源支持匱乏、操作路徑不明。

交叉混合型是當前新趨勢，政府有意識地借助社會各界的力量，希望形成一種自上而下的政府推動與自下而上的公眾參與相互結合的路徑。但目前，參與各方之間還較多地停留在交叉混合而非有機融合的階段。

較之社區治理，城市綜合治理展現出更為動態的過程，更多涉及城市具體規劃的制定和演變，大規模騰退、疏解和安置項目的實施，城市空間、產業和人口結構的調整和轉型等。

當前各地試點為解決各類“城市病”而采取的城市綜合治理嘗試，一個較為明顯的趨勢是：政府主導的加強和對公眾參與的鼓勵。政府主導的加強主要體現在資源聚集和政策創新上，基層政府采取多級聯動的模式，加大配備城市建設資源的力度，并輔以政企合作的政策創新。對公眾參與的鼓勵，則主要體現于多種方式構建“政府主導下的社會參與”。如在歷史街區的保護更新中，搭建集政府、專家、居民于一體的公共參與平臺。

新思維：以完整生態系統新視域觀照城市治理

盡管現有探索已經在一定程度上視角下移，初步實現從“管理”到“治理”的轉變，但在深層觀念上，仍普遍以單純的經濟效益對城市空間、人口分層，對城市作為一個生態系統的有機性和整體性的理解還很不夠，對“社會”的理解也尚顯狹窄。

未來，在治理思維上，亟待以生態系統的新視域理解城市，樹立城市基層治理的整體觀和全局觀。盡管城市有政治、經濟、文化等多重功能，但最本質、最重要的仍是居住功能。一個可以“讓生活更美好”的城市應該是一個社會結構各部分互賴互嵌的完整生態系統，由此延伸的包容性，讓各階層人群都可在城市中安身立命。

歷史上的北京胡同在社會結構上可以觀察到寺院、王府、朱門大戶、升斗小民之間相互依賴的關系。《美國大城市的死與生》的作者、規劃學家簡·雅各布斯同樣認為，“多樣性是城市的天性”。她考察了美國的許多城市特別是大城市，得出的結論是：充滿活力的街道和居住區都擁有豐富的多樣性，而失敗的城市地區多樣性都明顯匱乏。

城市人口的疏解、功能的調整不應是徹底切除某一部分功能，導致生態結構斷裂和失衡，而應在不損害生態系統功能完整的前提下，對一些不符合需求的枝葉裁剪修整。由此，城市基層治理中，要樹立生態系統觀，重視作為“物”的城市空間與作為“人”的城市使用者之間的有機關聯，重視在城市中各社會群體的有機關聯。

在治理機制上，需要探索各部門、各層級之間的聯動方式，建立城市系統治理的長效機制。具體來說，變單項治理為綜合治理，變“運動式治理”為常規化治理，變單打獨斗為多部門聯動，變“剛性管理”為“柔性治理”。

在治理主體上，應倡導多元共治，拓寬社會參與意涵。要拓寬社會參與的主體范圍，不僅包括長期居住的戶籍人口，還包括大量為城市服務的流動人口。

在治理方式上，要推動社會治理重心向基層下移，切實加強社區組織建設，培育公眾主體性，使其成為政府政策執行的緩沖帶和意見交換帶。這樣才能使政府行動后隱，減少摩擦，從深層次上探索政府行政治理與社會自我調節系統的銜接、互動與融合。

（摘自《半月談》2017年第23期。作者為中國社會科學院社會學所副研究員）