東亞海洋爭端與海洋秩序的演變

【內容提要】作為現實存在的人類公域，海洋秩序表現出明顯的區域程度差別，因此海洋秩序存在與否及其水平取決于國家行為體在海上通行、劃定海洋邊界和處理相關海洋爭端上所共同遵循的行為準則。本文以東亞海洋爭端背景下不斷變化的海洋秩序為研究對象，發現東亞海洋秩序表現在兩個層面：一是有關海洋爭端解決和海洋行為的秩序。以《聯合國海洋法公約》為代表的國際法規范和具體規則在緩解爭端方面發揮的作用十分有限，爭端國家長期不存在或只存在有限的共同準則，但東亞海洋秩序卻長期維持。二是美國主導的東亞海洋秩序。隨著中國海洋力量的不斷增強，中美對海洋行為準則的分歧在地理范圍和內容范疇上都大幅擴展，美國對東亞海洋爭端和中國行為的認知逐漸發生變化，東亞海洋爭端實際上轉變為中美之間的海洋秩序之爭。

【關鍵詞】東亞海洋爭端海洋秩序《聯合國海洋法公約》行為準則

【作者簡介】齊皓，中國社會科學院美國研究所助理研究員。

電子郵箱： qihao@cass.org.cn

引言

從2009年開始，中國與周邊國家長期擱置海洋領土分歧的平靜期逐漸結束，在南海和東海各種摩擦或沖突案例頻發。2012年中國與菲律賓在黃巖島附近海域發生沖突;2014年中越因“981”鉆井平臺事件發生沖突;2013—2016年菲律賓提起對中國南海權利主張的國際仲裁，導致中菲關系持續惡化;2012年日本政府將釣魚島進行所謂的“國有化”之后，中國為維護釣魚島主權，加強對釣魚島領海和專屬經濟區水域內的巡邏和執法，中日海上摩擦不斷。除相關海洋權利聲索國之外，美國以“亞太再平衡”戰略為依托，逐漸提升對東亞海洋爭端的介入程度，一面加強與亞太國家的軍事安全合作，一面以維護“海上航行自由”為名，加強在亞太海域的軍事存在，挑戰中國在南海的權利主張。從2015年開始，中美艦船和軍機在中國周邊海域尤其是在南海的海上對峙已逐漸成為常態。

〖〗國際政治科學（2018年第3期）

東亞海洋爭端與海洋秩序的演變〖〗

唐納德·特朗普（Donald Trump）執政以后，美國開始在中國周邊海域投入更多力量，有兩個顯著的趨勢：一是提升在南?！昂叫凶杂尚袆印钡念l率和水平，明確挑戰中國在南海的“過分權利主張”。2018年5月，美國兩艘軍艦在西沙群島12海里內展開“航行自由行動”之后，美國國防部長詹姆斯·馬蒂斯（James Norman Mattis）表示，美國軍艦將繼續在南海中國島嶼附近行駛。二是落實特朗普2017年11月提出的“印太構想”，2017年12月和2018年1月分別出臺《美國國家安全戰略報告》和《2018美國國防戰略報告》。2018年5月24日，美國撤回之前2018年環太平洋軍演對中國的邀請，美國國防部給出的主要理由是中國在南海的“軍事化”不斷加強，并表示這只是對中國行為的初步反應。5月30日，美國將太平洋司令部更名為印太司令部，這意味著美國開始從名義上重視在印太地區面臨的安全挑戰。

在此背景下，東亞海洋秩序成為一個明顯存在的問題，這個問題可以從兩個方面理解：一是東亞海洋秩序本身是否在發生變化，是哪些因素在影響東亞海洋秩序的穩定？二是東亞海洋秩序的變動是否會影響到冷戰后東亞長期維持的和平局面。關于冷戰后東亞何以長期維持和平狀態，學界兩種有代表性的觀點，參見：閻學通：《東亞和平的基礎》，《世界經濟與政治》2004年第3期，第8—14頁; Robert S.Ross， “The Geography of Peace，” International Security， Vol.23， No.4，" 1999， pp.81118.從目前東亞海洋爭端的發展來看，二戰結束以后一直“相安無事”的東亞海域似乎重新回到了馬漢描述的海洋資源和海上通道的大國競爭時代。地區和域外大國都從有利于自身利益的角度出發，相互矛盾地解讀國際法，規范和規則不但沒有成為秩序的保障，相反成為地區大國海洋秩序之爭的主要內容。雖然大多數國家都在爭端問題上保持克制，沒有引發大規模的軍事沖突，但與二戰后的大部分時間相比，東亞海域無疑正處于極不穩定的狀態。中美兩國對海上利益的認知正在呈現不可調和的沖突。出于保護海外利益和海洋領土主權的需要，中國正在從陸地大國向海洋強國發展。但美國認為中國海上力量的快速發展勢必損害美國在亞太的安全主導地位，必須采取全面的地區戰略，阻止中國繼續擴展海上勢力范圍。在相互沖突的邏輯下，東亞海洋爭端和海洋秩序如何發展將關乎東亞的長期和平局面能否繼續，這既是本文的研究重點，也是研究的意義所在。

一、 如何理解國際海洋秩序以及為何研究東亞海洋秩序

研究國際海洋秩序的前提是明確海洋秩序的定義。對于什么是海洋秩序，現有研究很少給出明確系統的答案。由于海洋是一種物理上存在的人類公域，因此現有關于海洋秩序的論述大多是關于其功能及使用規則的。有學者認為，國際海洋秩序無外乎發生于海洋上的各種行為方式?？梢詮暮Ｑ蟮娜齻€功能性特質考察海洋秩序的變化，分別是大國控制和進行戰略部署的區域、海洋資源的使用和分配、海上交通和交流。Jo Inge Bekkevold and Geoffrey Till， eds.， International Order at Sea （London： Palgrave Macmillan Publishers Ltd.， 2016）， pp.34.新的海洋大國崛起帶來的海洋力量對比的變化、新的海洋資源的發現以及海盜肆虐危害海上通道安全，都會對海洋秩序構成影響。另有學者重點從霸權維系的角度認識海洋秩序，認為海洋秩序是海上霸權的副產品，首先海洋秩序是一種基于世界領導地位的海上實力安排，其次海洋秩序是一種建立在海洋貿易基礎上的開放性制度安排，再次海洋秩序包括海洋國家所確定的海上勢力范圍以及它們所倡導的基于海事實踐的海上慣例。宋德星，程芬：《世界領導者與海洋秩序——基于長周期理論的分析》，《世界經濟與政治論壇》 2007年第5期，第99—105頁。還有研究總結了人類利用海洋以來海洋秩序基本原則的發展，認為海洋自由原則是當代海洋秩序的最重要基礎，其兩個基本內涵分別是航行與海上貿易自由、海洋資源的開發與利用自由。

鄭志華：《中國崛起與海洋秩序的建構——包容性海洋秩序論綱》，《上海行政學院學報》2015年第3期，第96—105頁。

現有關于海洋秩序研究的一個明顯特點，是將大國的海上力量對比等同于國際海洋秩序或作為海洋秩序的一部分，這類似于將決定國際格局的大國實力結構等同于國際秩序。在歐洲的海洋爭霸時代將這兩個概念等同并無不妥，當時大國擁有絕對的海上力量優勢就意味著對海洋的控制，大國對海洋的控制能力決定了秩序的存在。但在二戰結束以后，大國完全主導海洋秩序的狀況開始發生變化，盡管戰后國際格局經歷了從兩極到單極的變化，但大國因素在國際海洋規范發展過程中的作用不斷弱化，國際海洋規范的建構邏輯是在海上自由通行以及海洋資源的公用性和國家主權之間達成一種平衡。例如，《聯合國海洋法公約》（下稱《公約》）對領海寬度的擴展大幅壓縮了海上大國的行動空間在《聯合國海洋法公約》生效之前，美國認同的領海寬度是3海里。卡特時期美國推出“航行自由”計劃的壓力來源于正在談判中的《公約》，美國認為《公約》對領海寬度的修訂使得沿海國宣稱更大面積的海域為領海，而這部分海域之前被視為公海。卡特政府希望通過全球范圍的“航行自由行動”，防止沿海國阻止其他國家在這些海域的自由通行。參見：David F.Winkler， Incidents at Sea （Annapolis， Maryland： Naval Institute Press， 2017）， p.158.，并且美國至今仍置身《公約》之外，這意味著海洋大國在海上的行為要受到約束，因此不能簡單地將大國海上力量對比等同于海洋秩序或作為海洋秩序的一部分。

由于海洋秩序是一種特定問題領域的國際秩序，并且歷來與大國競爭關系密切，因此定義海洋秩序可以參考學界對國際秩序的定義?；粮裾J為，國際秩序和地區秩序都建立在兩個因素之上，即一套明確規定的行為界限且各國接受的規則，以及規則受到破壞時強制各方自我克制的一種均勢

亨利·基辛格：《世界秩序》，胡利平、林華、曹愛菊譯，北京：中信出版社，2015年，序言

ⅩⅧ。。赫得利布爾將國際秩序定義為“維持國家或國際社會的基本或主要目標的行為模式”，他認為國際秩序由三個要素組成，分別是關于共同利益、國際規則和制度的觀念Hedley Bull， The Anarchical Society： A Study of Order in World Politics （Beijing： Peking University Press， 2007）， p.63.。門洪華總結了一些中國學者對國際秩序及其要素的討論，將他們的觀點歸納為：國際秩序是國際社會中主要行為體尤其是大國的權力分配、利益分配、觀念分配的結果，其主要表現形式就是全球性的國際制度的創立和運行

門洪華：《中國崛起與國際秩序變革》，《國際政治科學》2016年第1期，第60—89頁。

。在這些討論的基礎上，閻學通將國際秩序定義為“國際體系中的國家依據國際規范采取非暴力方式處理沖突的狀態”，國際秩序由三個要素組成，分別是國際規范、指導國際規范的主導價值觀和約束國家遵守國際規范的制度安排，其中國際規范是國際秩序存在的核心要素。關于國際秩序的討論，參見：閻學通：《無序體系中的國際秩序》，《國際政治科學》2016年第1期，第1—32頁。這些學者對秩序的定義及其要素的看法雖然有所區別，但他們定義的共同或相似之處是規范、規則和制度，可以在這些共同要素的基礎上討論國際海洋秩序。

現有關于海洋秩序的研究事實上描述了構成國際海洋體系的各種要素，以及自人類利用海洋以來影響海洋秩序的各種因素，既有海洋大國興衰更替和控制海洋的競爭對海洋秩序的影響，也有涉及海洋使用的非傳統安全問題對秩序的影響，例如打擊海盜和保護海洋資源和環境等。這些內容都涉及國際規范、規則和制度，但如果用這些要素定義國際海洋秩序，需要考慮兩個問題：一是需要區分海洋秩序涉及的主體和內容。從人類利用海洋的歷史來看，涉及海洋秩序的不僅有國家行為體，還有各種非國家行為體。國家之間的爭端更多涉及領土主權和海域控制等傳統安全因素，非國家行為體層面更多涉及海洋捕撈、受海盜影響的海洋通道安全和海洋環境破壞等問題，不可否認這些非傳統安全因素對海洋秩序的影響。有學者認為，歐洲人已進入“后馬漢”時代，海洋秩序的決定因素不再是大國競爭，即通過武裝對抗決定誰統治海洋，而是誰維護海上治安。參見：Geoffrey Till， “Maritime Strategy in a Globalizing World，” Orbis， Vol.51， No.4， 2007， pp.569575.例如，漁業爭端在一定程度上成為近年來中國與周邊國家海洋爭端中推波助瀾的因素。這些爭端長期存在并且頻繁發生，但大多數情況下都能通過法律和外交渠道得以解決，沒有從根本上改變以現有國際規范和規則為基礎的海洋秩序。因此討論海洋秩序應該首先明確研究的主體，即重點關注國家層面的海洋秩序競爭還是非國家層面的海洋利用問題，抑或兩個層面相互作用對海洋秩序的影響，這類似于秩序研究中對國際秩序和世界秩序的區分，涉及兩個不同范疇的秩序內容。關于國際秩序和世界秩序的區分，參見：閻學通：《無序體系中的國際秩序》，《國際政治科學》2016年第1期，第1—32頁。

二是需要考慮國際海洋秩序的區域差別或程度差異。如果以“使用非暴力方式處理沖突的狀態”定義海洋秩序，海洋秩序只能區分存在與否，難以用之判斷海洋秩序水平或程度的變化。閻學通認為判斷國際秩序的三個層次包括秩序的有無、秩序的穩定與否和秩序的公平正義性。但“非暴力狀態”只是一種靜態標準，無法用之衡量秩序的穩定與否，或者說無法作程度上的區分。國際海洋秩序與國際秩序類似，同樣存在秩序穩定性問題，情況因地區或具體問題而異。從總體來看，國際海洋秩序始終處于一種不穩定的狀態中，無論是冷戰中還是冷戰后，都曾出現使用武力解決海洋爭端的案例，例如1982年的英阿馬島戰爭，1974年的西沙群島自衛反擊戰以及1995年中國和菲律賓在美濟礁的軍事對峙。雖然在近年的南海爭端中，少有國家通過武力改變南海島礁的控制“現狀”，但南海聲索國之間以及涉及域外大國的安全摩擦卻不斷出現。如果以價值觀、國際規范和規則以及制度安排等因素界定海洋秩序，通行的海洋秩序觀（包括海上自由通行原則、以《公約》為代表的約束國家海上行為的國際規范和規則以及相關的爭端解決機制）存在明顯的邊界，

緩解國家間不同類別海洋爭端的能力有很大程度的差別。因此有必要將海洋秩序作水平或程度的區分，不同區域的海洋秩序水平由國家解決爭端的能力所決定。

以上兩個問題實際上涉及海洋秩序研究的兩個維度，分別是海洋秩序的程度區分和影響海洋秩序的主體。如果從全球性海洋力量對比和海上行為規范的角度考察海洋秩序的變遷，可以發現，自二戰結束以來的國際海洋秩序并沒有明顯的變化，美國仍然控制著全球海洋大部分關鍵航道和海峽，大多數國家接受并遵守海上航行自由原則和《公約》對領海、毗連區、專屬經濟區和公海權利的約定。關于海洋秩序的研究主體，新的因素在利用海洋的過程中不斷出現，例如遠洋捕撈的發展、海洋作為信息傳遞媒介的技術發展和海洋環境保護問題的日益突出，但這些非傳統安全因素只能部分解釋海洋國家之間的合作和相關國際法的發展，難以解釋延續至今并在一些地區重新出現上升趨勢的大國海洋競爭，大國控制海洋的“馬漢”式思維沒有產

生根本變化，西方對中國擴展海上力量動機的認知基礎仍是馬漢海權理論。關于西方對中國發展海權和拒止介入戰略的認知，參見：吉原恒淑、詹姆斯·霍姆斯：《紅星照耀太平洋》，鐘飛騰、李志斐、黃楊海譯，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第5—15頁。

在現有關于國際秩序和海洋秩序的討論基礎上，本文將海洋秩序定義為相關國家行為體在海上通行、劃定海洋邊界和處理相關海洋爭端時所共同遵循的行為準則。這個定義從兩個方面彌補了現有海洋秩序定義的缺失：一是厘清海洋秩序與規范和規則之間的關系，本文認為秩序的基礎不是一般性規范和規則的存在，而是相關國家對規范和規則的共識和共同遵守的程度。例如，東亞大部分國家都是《公約》的簽約國，并且地區國家之間簽訂了不少約束海上行為的共同準則，但東亞海洋爭端中經常出現的狀態是“有規則、無秩序或弱秩序”。二是“共同的行為方式”說明相關國家之間的共識可能隨著時間而發生變化，或者在具體問題上有不同程度的表現。近年東亞海洋爭端的不斷加劇說明在海洋規范和規則不但沒有減少、反而逐漸完善的情況下，相關國家間的共識水平卻不斷下降。共識程度的下降或上升在不同的問題上表現不同，例如相關爭端國家在非法捕撈、海洋邊界劃定以及海上通行方面的共識程度有明顯差異，問題性質及國家的利益排序是決定共識程度的關鍵因素。

基于海洋秩序的區域和程度變化特點，本文的研究思路是分析海洋秩序的動態變化以及影響海洋秩序變化的因素，因此選取東亞海洋秩序的變化作為研究對象。2009年以來南海和東海爭端的不斷加劇，說明東亞海洋秩序正在經歷顯著的變化。雖然《公約》對涉及領海劃界、沿海國對領海和專屬經濟區管轄權以及公海權利有比較完善的規定，但南海沿海國多年來改變南海地貌的做法使南海爭端超出了國際法的解釋和適用范圍。一些對領土爭端的研究表明，如果國際法存在漏洞或模棱兩可的條款，不能明顯支持爭端任何一方的立場，那么領土爭端將難以通過和平方式解決Paul K.Huth， Sarah E.Croco and Benjamin J.Appel， “Does International Law Promote the Peaceful Settlement of International Disputes？ Evidence from the Study of Territorial Conflicts since 1945，” American Political Science Review， Vol.105， No.2，" 2011， pp.415436.，這就決定東亞的海洋爭端將長期存在。另外，自冷戰甚至是二戰結束以來，世界大多數區域的海洋領土爭端都限于國家間問題，沒有上升為國際或地區性問題，并未引發域外大國的特別關注。東亞的海洋爭端是唯一的例外，不僅涉及大量地區國家，還成為美國調整亞太戰略的重要理由。美國“海上航行自由行動”的區域分布變化可以從一個角度說明，作為長期的海上霸主，美國正在將大部分注意力集中在亞洲地區。如圖1所示，從2009年開始，美國在亞洲海域的行動次數持續上升，并且大幅超過在世界其他海域的次數，其中大部分行動集中在南海及周邊國家海域。數據來源于美國國防部《“航行自由行動”年度報告》＼[DoD Annual Freedom of Navigation （FON） Reports＼]， http：//policy.defense.gov/OUSDPOffices/FON/。因此，本文以不斷加劇的東亞國家間海洋爭端為背景，分析東亞海洋秩序是否在不斷發生變化，東亞海洋爭端正在通過什么方式以及在什么程度上對海洋秩序構成影響，正在呈現哪些新的特點，最后分析東亞海洋爭端和海洋秩序的發展方向。

二、 規則分歧與東亞海洋爭端

針對東亞的海洋爭端，大多數國家都強調規范和規則對于秩序的重要性，因此在很多國家有關海洋爭端的政策表述中，經常出現的一個說法是建立“基于規范或規則的秩序”。對于要遵循哪些規范和規則，大部分東亞國家存在一個基本共識，即以《公約》為代表的相關國際法和國家間協議對國家海洋行為的約束。按照本文對海洋秩序的定義，要理解東亞海洋秩序是否以及在什么程度上存在，首先需要了解東亞國家之間是否存在共同的海洋行為準則，分歧是什么，以及共識和分歧的范疇是否不斷發生變化。

《公約》是迄今為止涉及海洋事務最為全面的國際法，被視為在海洋主權和海洋自由使用權之間建立平衡的最成功嘗試，體現了不同國家群體的利益訴求。大部分東亞海洋國家都簽署了《公約》，這意味著這些國家認同其中有關處理海洋問題的基本原則，例如通過和平方式處理海洋爭端，尊重“海上航行自由”等。美國雖然不是《聯合國海洋法公約》的簽約國，但美國表示將遵守《公約》和其他習慣國際法對海洋行為的規定，并要求其他國家遵守《公約》。但自相矛盾的是，美國國內一直擔心簽署《公約》可能有損美國主權，因此關于美國是否應該簽署《公約》的爭論在美國國內長期存在。參見：沈雅梅：《美國與〈聯合國海洋法公約〉的較量》，《美國問題研究》 2014年第1期， http：//www.ciis.org.cn/chinese/201501/21/content_7626683.htm。除基本原則外，大多數簽約國家基本認同并遵守《公約》中的具體條款，例如領海、專屬經濟區和毗連區的寬度，外國船只在沿海國領海內和專屬經濟區內享有不同程度的權限等。雖然《公約》在很大程度上包括了相關國家共同遵循的規范和規則，可以作為海洋秩序的基礎，但《公約》形成過程中的兩種競爭性邏輯在其生效后仍然無法統一，其內在的沖突體現為具體規則方面的漏洞，使得不同國家都可以從自身利益出發，對《公約》中的具體條款作出相互矛盾的解讀。

在人類利用海洋的漫長歷史中，海洋主權、管轄權和自由使用權之間的矛盾始終是海洋爭端的主要內容。有學者將不同國家的海洋利益劃分為三類：一是美國和蘇聯這樣的海洋大國，它們的利益在于最大限度地控制海洋通道;二是大多數發展中國家，它們希望能夠自由開發海洋資源，以發展本國經濟;三是海洋沿海國家，它們的利益是獨自開發并保護近海資源，并使其他大國的海洋力量與本國海岸保持一定距離，防止它們危害本國安全。Mark E.Rosen， “Challenges to Public Order and the Law of the Sea，” in Jo Inge Bekkevold and Geoffrey Till， eds.， International Order at Sea （London： Palgrave Macmillan Publishers Ltd.， 2016）， pp.1538.基于東亞以及域外國家圍繞海洋問題產生的各種爭端，可以從兩個方面考察東亞海洋秩序的發展：一是在東亞的海洋領土主權爭端問題上，是否存在國家共同遵循的爭端解決原則和機制;二是在海洋邊界劃定、海上通行及行為等涉及海洋管轄和使用的問題上，東亞和域外國家是否擁有共同遵循的行為準則。

（一） 如何解決海洋領土爭端的分歧

二戰之后，美國海軍實力一家獨大，東亞或者說亞太海上安全秩序完全由美國主導Robert S.Ross， “The Geography of Peace，”

International Security， Vol.23， No.4，" 1999.，因此東亞海洋爭端在二戰后很長時間內僅限于相關國家對海洋領土主權的爭議，包括中國與越南、菲律賓、馬來西亞和文萊等國家在南海主權歸屬問題上的爭端，中國與日本在釣魚島主權問題上的爭議，以及日本和韓國在獨島（日本稱竹島）主權歸屬問題上的爭議。本文分別使用“爭端”和“爭議”描述東亞國家之間對海洋領土歸屬的分歧?！盃幾h”意味著海洋領土的實際控制權比較穩定，例如釣魚島長期被日本控制，獨島長期被韓國控制，并且爭議方沒有為此發生較嚴重的安全沖突。“爭端”意味著海洋領土的實際控制權有發生變化的情況，并且經常是武力沖突的結果。國家對這些海洋領土的主權爭議作為歷史遺留問題長期存在，中國雖然認為對南海諸島享有歷史性權利《中華人民共和國關于在南海的領土主權和海洋權益的聲明》，2016年7月12日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1379491.shtml。，并且中國與南海重要聲索國如越南曾達成對于南海主權的協議，但中國對周邊海域的主權聲索長期處于一種劣勢地位。雖然西沙群島被中國實際控制，但中國在南沙實際控制的島礁數量和面積遠遠少于越南和菲律賓兩個主要的南海聲索國。李金明：《南海主權爭端的現狀》，《南洋問題研究》2002年第1期，第53—65頁。在東海，釣魚島長期處于日本的行政管理之下，并且美國多次重申《美日安全保障條約》包括對釣魚島的防衛。在東亞海洋爭端的長期發展過程中，相關聲索國之間的爭端曾短暫升級為武裝沖突，例如1953年韓國使用軍事力量奪取獨島控制權，1974年中越在西沙發生海戰且中國奪回西沙群島控制權，1988年中越在南沙赤瓜礁發生海戰，1995年中菲在南沙美濟礁發生沖突。除海洋領土爭端外，越南、菲律賓、印尼和馬來西亞也多次發生小規模的軍事摩擦和對峙，主要原因是海洋劃界不明確引發的資源糾紛。由此可見，東亞國家對有爭議島礁的實際控制構成了二戰后東亞海洋爭端的常態，國家在特定情況下的少數武裝沖突成為相關國家打破常態和獲取島礁控制權的主要手段。

在《公約》生效之后，東亞海洋領土爭端的一個顯著變化是相關國家通過暴力解決爭端的現象明顯減少，“通過和平協商解決爭端”的基本原則逐漸為大多數東亞國家所接受。盡管如此，東亞國家沒有就爭議海洋領土的主權歸屬問題達成任何的爭端解決機制，迄今只有“爭端擱置和協商”機制。事實上，相關爭端不但沒能在《公約》及相關國際法框架內得到解決，《公約》的出現反而增加了國家間解決海洋領土爭端的復雜性，主要表現在兩個方面。一是《公約》中關于專屬經濟區客觀上制造了新的海洋爭端?！豆s》規定，每個國家有權在領海以外擁有從基線量起不超過200海里的專屬經濟區，沿海國的大陸架，包括其領海以外依其陸地領土的全部自然延伸，直至大陸邊的外緣，最遠可延伸至350海里，如不到200海里者，則可擴展至200海里。幾乎所有的南海聲索國都宣布了200海里專屬經濟區，但其中一些國家海岸之間寬度小于400海里，其結果是產生國家之間的專屬經濟區劃界問題。例如，主要的南海聲索國如越南和菲律賓的部分專屬經濟區都與中國在南沙的主權范圍發生重疊。

參見：李金明：《南海主權爭端的現狀》，《南洋問題研究》2002年第1期，第53—65頁。另外，菲律賓提起的所謂“南海仲裁案”中就涉及專屬經濟區的爭議問題，菲律賓認為中國依據南海若干島礁提出的專屬經濟區權利主張與《公約》不符，請求仲裁庭對南海美濟礁等島礁的特征和法律地位進行認定，要求仲裁庭認定中國在南海所主張和行使的權利，“非法”干涉了菲律賓基于《公約》所享有和行使的主權權利、管轄權利以及航行自由權利。參見：“Arbitration under Annex Ⅶ of the United Nations Convention on the Law of the Sea，” Volume Ⅰ， March 30， 2014， https：//files.pcacpa.org/pcadocs/Memorial%20of%20the%20Philippines%20Volume%20I.pdf.

二是增加了相關爭端國家通過談判解決爭端的復雜性。最明顯的案例是菲律賓政府在2013年提起的所謂“南海仲裁案”。《公約》針對爭端解決的相關條款設定了極為復雜的限制和前提條件，但中菲雙方對于菲律賓提出的仲裁內容是否符合《公約》的解釋范圍、菲律賓提出仲裁的程序合法性以及中國是否有權利排除第三方仲裁持完全不同的意見。例如，中國認為菲律賓單方面提出仲裁，違反了中菲兩國達成并多年來一再確認的通過談判解決南海有關爭議的雙邊協議，以及中國與包括菲律賓在內的東盟國家在2002年《南海各方行為宣言》中作出的由直接當事國通過談判解決有關爭議的承諾。而在同一問題上，菲律賓認為，“1995年之后中菲兩國就菲律賓仲裁請求中提及的事項多次交換意見，但未能解決爭端;菲律賓有正當理由認為繼續談判已無意義，因而有權提起仲裁”。外交部：《中華人民共和國政府關于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》，2014年12月7日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/zcwj_674915/t1217143.shtml;《中華人民共和國關于應菲律賓共和國請求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁決的聲明》，2016年7月12日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1379490.shtml。關于中國不參加南海仲裁的法理依據，參見：龔迎春：《〈聯合國海洋法公約〉框架下爭端解決程序的使用：前提、條件、限制與例外》， 2016年6月12日，https：//www.chinalaw.org.cn/Column/Column_View.aspx？ColumnID=893amp;InfoID=20072。南沙的主權領土爭端是東亞海洋爭端中最主要的問題，中菲的根本性分歧說明這類爭端不能在《公約》及其他相關國際法框架內得到解決。事實上，在杜特爾特當選菲律賓總統以后，中菲關于南沙群島及其附屬海域權利的爭端再次回到雙邊協商的軌道上，南海仲裁結果事實上處于被擱置的狀態?！癈hina Hails Dutertes Remark on South China Sea Arbitration，” December 19， 2016， http：//english.cctv.com/2016/12/19/VIDEDHdGf3FzpcnC69xldDup161219.shtml.

除菲律賓提出的所謂“南海仲裁案”之外，達成“南海行為準則”也成為一些東盟國家嘗試解決海洋爭端的渠道。例如，菲律賓在2012年發布的《菲律賓關于南海行為準則草案》中建議建立南海爭端解決機制。2012年7月，第45屆東盟外長會議通過《東盟關于南海區域性行為準則的建議要素》，希望締約方建立一個有關準則解釋和適用的“爭端解決機制”，針對違反準則的行為可以采取兩種爭端解決機制：一是訴諸《東南亞友好合作條約》的爭端解決機制;二是在東盟框架不能解決爭端的情況下，爭端方可訴諸國際法包括《公約》規定的爭端解決機制。黃瑤：《“南海行為準則”的制定：進展、問題與前景》，2016年11月8日，http：//bianjiang.cssn.cn/bjyj/bjyj_hj/201611/t20161108_3268155.shtml。這些建議與中國的立場存在明顯差異，2014年中國外長王毅在東盟地區論壇外長會上提出以“雙軌思路”處理南海問題，即“有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩定則由中國與東盟國家共同維護”。王毅：《以“雙軌思路”處理南海問題》，2014年8月9日，http：//world.people.com.cn/n/2014/0809/c100225435589.html。此外，中國的一個明確立場是準則只是用來管控危機，而不是爭端解決機制，這一點在2017年8月中國與東盟達成的“準則”框架文件中再次得到明確。安剛：《如何理解“南海行為準則”框架文件的達成》，《世界知識》2017年第17期。

（二） 海洋行為準則分歧

影響東亞海洋秩序的另一個重要因素是沿海國與域外國家在海洋區域劃定、海上通行及行為等涉及海洋管轄和使用等問題上的分歧。這些分歧主要體現在兩個方面：一是東亞與域外國家主要是美國在領海劃定和管轄權限問題上的分歧，二是對專屬經濟區內沿海國管轄權限的分歧。兩項分歧的實質是沿海國與域外國家在“航行自由”問題上的不同態度。

中國、美國和大多數東亞海洋國家都對海洋秩序的重要原則之一“海上航行自由”表示支持，但對于“航行自由”的界限以及什么是“航行自由”存在明顯的分歧。Edward Schwarck， “China vs.America： The ‘Freedom of Navigation Debate，” August 21， 2014， http：//nationalinterest.org/blog/thebuzz/chinavsamericathefreedomnavigationdebate11116. 1958年，中國政府就發布了《中華人民共和國政府關于領海的聲明》，對領海寬度和管轄權作了詳細說明?！吨腥A人民共和國政府關于領海的聲明（1958年9月4日）》，2006年2月28日，http：//www.gov.cn/test/200602/28/content_213287.htm。1992年2月，《中華人民共和國領海及毗連區法》對領土、領海、毗連區的范圍和管轄權作了明確規定，正式宣布對南海所有島嶼擁有主權，規定采用直線基線法劃定領海基線，領海寬度為12海里，外國軍用船只進入中國領海須得到中國政府批準。中國人大網：《中華人民共和國領海及毗連區法》，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/200012/05/content_4562.htm。1998年，中國政府又發布了《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》，規定“任何國家在遵守國際法和中華人民共和國的法律、法規的前提下，在中華人民共和國的專屬經濟區享有航行、飛越的自由”。中國人大網：《中華人民共和國專屬經濟區及大陸架法》，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/200012/05/content_5004707.htm。

中國的管轄邏輯是基于《公約》對沿海國權利的相關規定，通過制定相關國內法，對包括領海、毗連區和專屬經濟區在內的近海實施最大程度的管轄，減少域外國家軍事力量對中國安全的威脅，這些相關規定都可以從《公約》中找到解釋基礎。與中國的定義明顯不同，美國及大部分西方國家認同的是一種最寬泛的“航行自由”定義，即別國各類船只和飛機在相關海域享有《公約》和習慣國際法所規定的“海上航行和飛越自由”。首先，美國認為中國等國家使用直線基線法劃定領海邊界與《公約》的規定不符，擴展了領海范圍，限制了美國在海上行使“正常通過”權利的空間。關于“無害通過”與“正常通過”的區分，參見：齊皓：《美國南?！昂叫凶杂尚袆印钡膰鴥葼幷摷罢哌壿嫛?，《現代國際關系》2016年第11期。其次，對于什么是“無害通過”，美國認為其他國家的所有船只在沿海國領海內都享有“無害通過權”，并且在行使“無害通過”時沒有提前通知沿海國并獲得批準的義務。對于其他國家在專屬經濟區內的航行和飛越自由，美國和很多亞洲海洋國家的主張存在不同程度的差別，美國認為其他國家艦船和飛機在專屬經濟區內應享有與公海一樣的“航行和飛越自由”，不應受到任何限制。在領海和專屬經濟區管轄權問題上，不僅中美之間的意見不同，美國與越南、菲律賓、印尼、馬來西亞等南海聲索國以及印度、韓國等國家都存在不同程度的分歧，這些國家都根據各自情況限制其他國家在其領海和專屬經濟區內的行為。

例如，越南用直線基線法劃定領海邊界，菲律賓將海峽水域界定為內水，印尼要求外國軍艦進入領海須提前通知，馬來西亞要求外國核動力船只進入領海前以及外國在專屬經濟區內進行軍事活動前應獲得批準。

美國與很多亞洲國家對“航行自由”的立場差異主要源于兩個因素，分別是《公約》相關條款對涉及“航行與飛越自由”權利定義的爭議性和美國基于習慣國際法對《公約》條款的選擇性遵守?！豆s》第十九條關于“無害通過”的定義規定：“只要（艦船）通過不損害沿海國的和平、良好秩序或安全，就是無害的。這種通過的進行應符合本公約和其他國際法規則。”對于哪些行為屬于損害沿海國的和平、良好秩序或安全，《公約》給出了比較細致的說明，例如“任何目的在于搜集情報使沿海國的防務或安全受損害的行為”。另外，《公約》還規定：“如果任何軍艦不遵守沿海國關于通過領海的法律和規章，而且不顧沿海國向其提出遵守法律和規章的任何要求，沿海國可要求該軍艦立即離開領海。”《聯合國海洋法公約》，第30—35頁，http：//www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_c.pdf。然而，對于如何界定“有害”和“無害”行為，很明顯沿海國家和其他國家很難達成共識，國家之間的相互認知已基本形成某種思維定式。對專屬經濟區權限的相關規定同樣存在不可調和的分歧，例如，《公約》對其他國家在專屬經濟區內的權利和義務的相關規定沒有明確說明是否允許任何形式的軍事行為。中國國內法基于《公約》對沿海國在專屬經濟區內管轄權的規定，認為外國在專屬經濟區內的科學研究和監測屬于非法行為，這是2009年“無瑕號”事件中中國給出的主要理由。而美國認為“無瑕號”是軍事監測船，因此不論是根據中國國內法還是根據《公約》，中國都無權妨礙“無瑕號”在中國專屬經濟區內的行為。

很多亞洲國家對其他國家在其領海和專屬經濟區內行為的各種規定可以在《公約》相關條款中找到解釋基礎，但美國的實際做法是忽略《公約》中沒有具體說明或難以定義的條款，挑戰其他國家在對這些條款作出“過度解讀”的基礎上限制美國的海上行動自由。有研究認為，這些選擇性遵守表明美國試圖在《公約》之外塑造海洋秩序，其中一個主要方式是用習慣國際法對《公約》作出解釋。在國際法中，習慣國際法是一個頗為模糊的概念，一般認為，習慣國際法的產生是由于有大量相同并重復的國際實踐作為基礎。付志剛：《習慣國際法構成要素的法理學思考》，《江西社會科學》2016年第6期，第213—216頁。但問題是海上行為方面的習慣國際法與《公約》是否存在矛盾之處？美國如何在二者之間作出平衡？《公約》本身沒有明確哪些規則屬于習慣國際法，而美國認為國家長期實踐是形成習慣國際法很重要的基礎，因此它基于自身長期的海洋行為實踐與《公約》的重合部分，界定涉及海上權利的習慣國際法，僅認為一般意義的領海無害通過、國際海峽和群島水域的過境通行、專屬經濟區制度和大陸架制度等屬于習慣國際法，但認為領海和專屬經濟

區內管轄權的一些細節規定不屬于習慣國際法的范疇。關于美國對《公約》與習慣國際法的理解，參見：牟文富：《美國在〈聯合國海洋法公約〉之外塑造海洋秩序的戰略》， 《中國海洋法學評論》2014年第2期，第183—217頁。這種邏輯意味著美國試圖弱化《公約》對國家海上行為的限制。

通過分析不同國家在處理海洋問題上的共識和分歧，可以得出的結論是：在東亞海洋領土爭議和海洋行為準則兩個主要問題上，東亞海洋秩序處于不同的狀態。在如何處理海洋領土爭端問題上，相關國家之間不存在任何共同的爭端解決機制。盡管大部分爭端國家都逐漸遵循“和平解決爭端”的基本原則，談判協商是當事方對于解決爭端的最大共識，但一些國家對相關島礁等海洋領土的控制權之爭以及域外大國的干涉程度仍是影響秩序的主要因素，這決定建立在“和平解決爭端”共識基礎上的秩序隨時有可能被打破。

在海洋行為準則方面，東亞以及東亞與域外國家之間都認同《公約》對海洋行為的基本規定，例如沿海國和其他國家在領海、毗連區和專屬經濟區海域內的基本權利和義務。但在一些具體的限制條件方面，中國等東亞國家最大限度地利用《公約》相關條款，對近海管轄作出細致規定;而美國主要基于自身的長期海洋實踐和對習慣國際法的理解，對《公約》所允許的海洋行為作出最寬泛的解讀，并且長期通過海上“航行自由行動”挑戰它所認為的“過分權利主張”。這些國家對海洋行為準則的共識僅限于《公約》的基本框架和一般性條款，主要包括非軍事船只在領海及領海外的自由通行、沿海國對專屬經濟區內經濟及相關勘測活動和海洋環境的管轄等，對于其他國家軍事船只在領海及專屬經濟區內的無害和自由航行以及軍機飛越等涉及安全的問題，基本不存在共識，《公約》自身的模糊之處及不同國家對其條款相互矛盾的解讀使其在約束國家海洋行為方面具有明顯的能力邊界。從以上的分歧來看，東亞海洋類似于存在兩種不同的交通規則，實際上處于兩種海洋秩序競爭的狀態。

三、 東亞海洋爭端的發展： 從“規則”到“秩序和現狀”分歧

盡管二戰后東亞海洋爭端長期存在，以《公約》為代表的海洋規范和規則的發展只能在一定程度上約束國家的海洋行為，但在2010年之前，東亞海上安全和秩序從未作為一個明顯存在的問題被提出，也未得到美國等域外大國的關注。有學者發現，在1995年之前，中國與周邊國家的海洋領土爭議和南海問題很少成為美國關注的重點，美國僅要求南海國家維護“航行自由”和支持用和平手段解決領土爭議。即使1995年中菲在美濟礁發生軍事對峙之后，美國對南海爭端的態度也沒有明確變化，認為“航行自由”才是美國在南海的核心利益，美國對領土爭端的法律優劣不持立場。關于美國南海政策演變的討論，參見：周琪：《冷戰后美國南海政策的演變及其根源》，《世界經濟與政治》2014年第6期，第23—44頁。 這說明美國并不認為其在南海的“航行自由”受到了真正的威脅。美國針對亞洲國家的“航行自由行動”頻率可以說明美國對南海爭端的態度長期保持一致。從1992年到2009年，如果以年份為單位，美國對中國實施了8次“航行自由行動”，對柬埔寨9次，對菲律賓14次，對越南5次，對馬來西亞7次，對印尼7次;美國對中國的挑戰僅限于進入領海需提前通知和對專屬經濟區內勘察活動的管轄，并且在其中多個年份，美國沒有進行針對中國的“航行自由行動”。

數據來源于美國國防部《“航行自由行動”年度報告》＼[DoD Annual Freedom of Navigation （FON） Reports＼]， http：//policy.defense.gov/OUSDPOffices/FON/。由此可見，美國針對中國的“航行自由行動”次數與對其他南海國家大體相當，沒有特別針對中國的意圖，其主要目的仍在于利用“航行自由行動”維護南海的海上自由。

2009年以后，對南海的關注在很大程度上成為美國“亞太再平衡”戰略的重點，由此美國開始更多地介入南海爭端。傅泰林（Taylor Fravel）認為，美國從2009年開始更多地關注南海，主要有兩個因素：一是2008年中國在南海警告進行石油開發的美國公司，標志中國開始挑戰美國的商業利益;二是中國對美國海軍“無瑕號”及其他勘探船只采取的行動，再次引發對中國如何對待公海航行自由問題的關切。參見：＼[美＼]傅泰林：《美國對南海有關爭議的政策：1995—2017》，齊皓譯，《當代美國評論》2017年第1期，第41—56頁。2010年7月，時任美國國務卿希拉里·克林頓（Hilary Clinton）在參加東盟地區論壇外長會上提出“南海航行自由與安全”問題面臨的嚴峻挑戰，表示南海領土爭議事關美國國家利益，這是美國首次就南海爭端作出如此表述，希拉里的發言被認為是美國新南海政策的首次公開闡述。＼[美＼]傅泰林：《美國對南海有關爭議的政策：1995—2017》，齊皓譯，《當代美國評論》2017年第1期，第41—56頁。在這之后，美國官員多次在不同場合強調南海和平穩定與美國國家利益的相關性。2012年，時任美國國務院助理國務卿的丹·拉塞爾（Dan Russel）在國會聽證會上更為明確地闡述了美國的南海政策，這個政策宣示實際上是針對中國的行為作出。拉塞爾專門指責中國的行為加劇了南海地區緊張狀態，是增加地區不穩定性的國家，他詳細說明了所有海上權利主張都應源自對陸地主權的聲索，明確表示中國的“九段線”主張不能作為南海權利主張的合法基礎;在此基礎上，拉塞爾還對菲律賓提起的南海仲裁表示明確支持。Daniel Russel， “Maritime Disputes in East Asia，” Testimony before the House Committee on Foreign Affairs Subcommittee on Asia and Pacific， February 5， 2014， https：//20092017.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/02/221293.htm.

美國從2015年開始將南海爭端上升到國際秩序層面，主要關注點是中國為維護南海主權和其他權益在南沙群島進行的島礁擴建。

從2015年10月起，美國開始在南沙進行針對中國控制島礁的“航行自由行動”。2015年11月，時任美國國防部長阿什頓·卡特（Ashton Carter）表示，中國正在采取破壞南海國際秩序的舉措。對此，中國外交部發言人回應，美國執意派遣軍艦進入南沙有關島礁海域，嚴重損害中國的主權與安全，是美國在破壞國際秩序。新浪軍事：《美防長指責中國破壞南海秩序，中方搬出聯合國反擊》，2015年11月11日，http：//mil.news.sina.com.cn/20151111/0906843578.html？cre=newspagepcamp;mod=famp;loc=5amp;r=99amp;doct=0amp;rfunc=2， 訪問時間：2017年8月30日。針對美國在南海的“航行自由行動”，《人民日報》公開批評美式“航行自由”沖擊國際海洋秩序。

《美式“航行自由”沖擊國際海洋秩序》，2016年7月27日，http：//www.xinhuanet.com/world/201607/27/c_129181396_2.htm， 訪問時間：2017年8月30日。2015年6月，中國駐美大使崔天凱在接受采訪時表示，中國是在恢復和還原長久以來被破壞的南海秩序。澎湃新聞：《崔天凱：中國在南海造島，只是恢復和還原南海秩序》，2015年6月5日，http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1338831，訪問時間：2017年9月30日。

雖然美國不斷強調要維護現行的海洋秩序，但對于什么是海洋秩序，美國沒能在政策層面給出一致性的定義，僅強調反對使用“強制手段”改變“現狀”。

在美國和大部分與中國存在海洋爭端的國家看來，秩序的含義部分等同于“現狀”。與海洋秩序一樣，“現狀”也是一個在近年東亞海洋爭端中頻繁出現的詞?！艾F狀”包含哪些內容，何為改變“現狀”的行為，南海或東海的“現狀”是什么，這些問題沒有任何明確的答案關于中國在黃巖島和釣魚島危機中對“現狀”的改變，參見：Taylor Fravel， “Chinas Island Strategy： Redefine the Status Quo，” November 1， 2012， https：//thediplomat.com/2012/11/chinasislandstrategyredefinethestatusquo/.，但改變“現狀”卻成為美國及地區國家指責中國的統一說辭。2012年12月，日本外務省針對釣魚島問題發布一份立場文件，指責中國正在用“強制擴張”的方式挑戰釣魚島的“現狀”?！癙osition Paper： JapanChina Relations Surrounding the Situation of the Diaoyu Islands，” December 8， 2012， http：//www.mofa.go.jp/region/asiapaci/senkaku/position_paper2_en.html.2013年1月，美國時任國務卿希拉里發表聲明，表示美國反對任何破壞日本對釣魚島管轄權的單邊行為Andrew Chubb， “The South China Sea： Defining the ‘Status Quo，” June 11， 2015， https：//thediplomat.com/2015/06/thesouthchinaseadefiningthestatusquo/.，這被視為美國對保護釣魚島“現狀”的承諾。同年，美國時任國防部長查克·哈格爾（Chuck Hagel）在香格里拉對話會上表示，美國反對所有用“強制性”手段改變“現狀”的行為，這是美國第一次將關注重點放在“強制性”行為上，但對改變“現狀”行為的關注范圍擴大到所有存在爭端的海域?！癛emarks by Secretary Hagel a the IISS Asia Security Summit，” June 1， 2013， http：//archive.defense.gov/transcripts/transcript.aspx？transcriptid=5251.除日本和美國外，其他一些非東亞海洋爭端國家也參與到對東亞海洋“現狀”的爭論中。2013年10月，美日澳三國外長舉行三邊對話，并發布“三方聯合聲明”，三國外長在聲明中明確表示反對任何“強制性”或單邊行動改變東?！艾F狀”Trilateral Strategic Dialogue—Joint Statement， October 4， 2013， https：//foreignminister.gov.au/releases/Pages/2013/jb_mr_131004.aspx？ministerid=4.，他們主要針對的目標是中國可能設立的東海防空識別區。

美國及其亞太盟國所指的“現狀”，主要指代當前地區國家對海洋地貌的實際控制情況。但“現狀”是一個十分復雜的概念，可以在什么時間范疇內討論“現狀”，以及“現狀”包含哪些內容，這些問題都沒有確定的答案。中國與美國及地區爭端國家不存在也沒有可能達成任何共識，甚至對于誰在破壞“現狀”，美國也難以給出前后一致的答案。兩個因素決定“現狀”的說法無助于解決東亞的海洋爭端。一是在東亞的海洋爭端中，中國不是主動改變“現狀”的國家。例如，在2012年的釣魚島爭端中，中國宣布了自己的釣魚島領海基線，并且在釣魚島附近海域展開巡邏。對此，中國的解釋是，日本將釣魚島進行所謂的“國有化”的做法，打破了中日在20世紀70年代關于長期擱置釣魚島爭端的共識，因此是日本首先改變“現狀”，中國后來加強對釣魚島附近水域的巡邏只是對日本行為的回應。2010年9月發生中國漁船在釣魚島附近海域與日本海岸警衛隊船只相撞事件，中國船長隨后被捕，但在這次事件之后，中國仍接受日本對釣魚島及其附近領海事實上的控制，這說明是日本將釣魚島進行所謂的“國有化”的決定徹底改變了中國的立場。很明顯，中日對于什么是釣魚島“現狀”有明顯的分歧，中國指稱的“現狀”回溯到鄧小平和周恩來等中國領導人對釣魚島問題的解決方案，即承認日本的管轄權，但同時擱置主權爭議。有學者認為，中日對于什么是釣魚島“現狀”存有明顯的分歧，參見：Taylor Fravel， “Something to Talk About in the East China Sea，” September 28， 2012， https：//thediplomat.com/2012/09/somethingtotalkaboutintheeastchinasea/.雖然美國認為中國的行為事實上改變了釣魚島“現狀”，但對于日本的決定，美國也表現出十分復雜的態度，甚至不愿支持日本政府購買釣魚島的決定。美國作為日本的盟國，也對日本政府將釣魚島“國有化”的做法表示懷疑，甚至此前警告日本不要在對后果沒有確定評估之前采取行動。參見：Scott CheneyPeters， “How Japans Nationalization Move in the East China Sea Shaped the U.S.Rebalance，” October 26， 2014， http：//nationalinterest.org/feature/howjapansnationalizationmovetheeastchinaseashaped11549.

在南海黃巖島爭端中，中國同樣也是采取“反應性”措施，而不是首先改變“現狀”的一方。2012年4月之前，中國和菲律賓都沒有對黃巖島進行實際控制或者在其周圍海域保持長期存在，中國和菲律賓的漁民都長期在黃巖島附近進行捕撈。如果以此為“現狀”，菲律賓海軍試圖抓捕中國漁民的行為是導致“現狀”被打破的直接原因。如果從一般意義上的南海爭端來看，南海的“現狀”是相關國家對南海主權歸屬的爭議長期存在，越南和菲律

賓等國家已經在中國之前實際控制了大量的島礁。雖然中國最終實際控制了黃巖島，但中國不是第一個改變“現狀”的國家。

二是南?！艾F狀”已經變成一個各自表述、沒有任何標準的存在。在南海爭端中，一個重要的問題是填海擴建是否代表對“現狀”的破壞。在中國之前，越南和菲律賓長期在其實際控制的南沙地貌周圍進行填海擴建，并以此為基礎在這些地貌附近享有領海和專屬經濟區所賦予的管轄權，但不認為自己的行為改變了南海“現狀”。例如，越南官員曾為在南沙島礁的擴建行為辯護，認為越南的行為僅僅是改善島礁上居民的生活設施。“Vietnam Defends Building in South China Sea，” May 14， 2015， https：//www.rappler.com/nation/93189vietnamconstructionsouthchinasea.中國在其實際控制的地貌進行填海擴建之后，美國及相關的南海聲索國開始批評中國改變南海“現狀”。美國認識到其他南海爭端國，如越南和菲律賓，都在改變實際控制的海洋地貌，如果要保持美國立場的一致性，不能單獨指責中國，并且僅因為中國填海擴建就批評中國改變“現狀”，因此將關于“現狀”的焦點轉移到中國填海擴建的規模和“軍事化”部署問題上Mira RappHooper and Patrick Cronin， “American Strategy in the South China Sea： Time to Define ‘Militarization and ‘Coercion’，” September 23， 2015， http：//nationalinterest.org/feature/americanstrategythesouthchinaseatimedefine13914.，這意味著改變“現狀”不再代表性質變化，而成為一種程度差別。但如果將改變“現狀”定義為程度差別，就涉及另外一個難以回答的問題，即在什么程度上改變“現狀”的行為是可接受的，哪些是不可接受的。

四、 美國對南海爭端的認知和策略轉變

關于中國與其他東亞國家以及美國等域外國家的海洋爭端，一個重要的問題是，導致海洋爭端上升到秩序爭論的驅動因素是什么。

在與其他國家的海洋爭端中，中國曾使用武力奪回西沙群島的控制權，與菲律賓發生軍事對峙并實現對美濟礁的實際控制，中美關于專屬經濟區內管轄權等海洋行為準則的分歧長期存在。為什么美國長期沒有關注東亞海洋爭端引發的安全問題，沒有將東亞海洋爭端上升到秩序層面并批評中國改變“現狀”？由此延伸的問題是，美國對南海爭端和中國行為的理解發生了哪些變化。

（一） 中國政策的變化與美國對南海爭端的認知轉變

陸伯彬（Robert Ross）的研究可以為理解美國對東亞海洋爭端的態度演變提供一個視角，他認為冷戰后東亞開始形成中美兩極結構，分別是中國對東亞大陸的主導和美國對東亞海洋的主導。在他看來，21世紀美國能夠在亞洲保持足夠的海上軍事存在，達到遏制大陸國家的目的;而對中國來說，發展大陸戰略仍是中國的首要利益。

Robert S.Ross， “The Geography of Peace，” International Security， Vol.23， No.4， 1999.盡管他認為發展強大的海上力量不是中國的重大利益，但他在十年后的另一篇文章中認為，中國海洋民族主義的興起開始推動中國政府發展以航母為核心的藍水海軍，中國的民族主義、對大國聲望的追求和海洋雄心正在影響中國對自身利益的判斷，中美可能形成海上競爭的局面。Robert Ross， “Chinas Naval NationalismSources， Prospects and the U.S.Response，” International Security， Vol.34， No.2， 2009， pp.4681.

陸伯彬對冷戰后東亞和平與秩序的解釋，可以部分說明為什么美國長期沒有將東亞的海洋爭端上升到秩序層面。美國對東亞海洋爭端的態度轉變說明東亞海洋秩序實際上存在兩個層次：一是相關國家共同遵循的國際法秩序，主要涉及海洋爭端的解決和海上行為準則;二是美國主導的東亞海洋秩序。美國雖然長期主張通過和平方式處理或解決爭端，并且與東亞國家在近海管轄權方面存在分歧，但美國不認為這些爭端和分歧的存在對美國主導的東亞海洋秩序構成威脅。第二種秩序問題浮現的背景是美國認為中國經濟的長期發展使其有能力挑戰美國二戰后主導的東亞秩序，因此美國不再將東亞海洋爭端僅僅視為中國與其鄰國之間的矛盾，而是在更加廣泛的中美戰略競爭背景下理解東亞海洋秩序所受到的挑戰。Enrico Fels and TruongMinh V， eds.， Power Politics in Asias Contested Waters （Switzerland： Springer International Publishing， 2016）， p.10.事實上，從上一節的分析中可以看到，中美關于海洋秩序和“現狀”爭論所涉及的內容與2009年之前的東亞海洋爭端有明顯不同，主要區別有兩點：一是關于海洋準

則分歧的地理范圍大大擴展，從中國近海擴展到所謂“第一島鏈”的全部海域，例如在東海從釣魚島附近海域擴展到更大范圍的防空識別區，在南海擴展到全部爭端海域;二是分歧在很大程度上建立在海洋地貌發生改變的基礎上，國家間海洋爭議的范疇擴大。

2009年以來，中國在海洋爭端問題上的政策發生了比較明顯的變化。在南海主要表現在三個方面：一是2009年中國向聯合國大陸架界限委員會提交“九段線”地圖，這被外界視為中國政府明確公布“九段線”;二是中國在南?？刂茘u礁上進行軍事設施建設;三是中國在南海島礁附近海域的實質化管轄。在東海，在日本對釣魚島進行所謂的“國有化”之后，中國派軍艦和海洋執法船只定期在其領海和專屬經濟區內巡航，并于2013年11月劃定東海防空識別區。美國有關“東亞海洋爭端與秩序”的政策表述始終包含兩個要素：一是被美國視為核心利益的“海上航行自由”，二是對島礁“現狀”的維持，這兩個要素被美國作為評估中國崛起及其對美國主導的東亞秩序影響的主要依據。但與2009年前不同的是，美國更加關心南海爭端能否得到和平解決傅泰林認為，根據崛起國家對待領土爭端的態度，可以判斷這個國家是現行國際秩序的維護者還是奉行修正主義政策，在中國不斷崛起的背景下，這個問題十分重要。參見：Taylor Fravel， “Regime Insecurity and International Cooperation： Explaining Chinas Compromise in Territorial Disputes，” International Security， Vol.30， No.2，" 2005， pp.4683.，以及東亞國家能否在國際法框架內解決爭端有學者認為，美國在東亞海洋領土歸屬問題上想保持中立變得愈加困難，美國堅定支持菲律賓提起的所謂“南海仲裁”以及要求中國遵守所謂“南海仲裁”結果的表態說明美國已經改變中立態度，原因是如果中國在南海的主權被承認，那么中國在南海專屬經濟區內的管轄將威脅美國在海上遏制中國的能力。Enrico Fels and TruongMinh V， eds.， Power Politics in Asias Contested Waters， p.11.，這說明美國已經開始從勢力范圍的角度看待南海爭端的發展。

美國對東亞海洋爭端的立場始終包括對“海上（航行）自由”的關注美國國防部對此問題的聲明是：“盡管‘海上自由’這個詞在《公約》中沒有明確定義，國防部使用這個詞指代對海洋及其上空所有的權利、自由及合法使用，包括國際法所認可的軍事船只和飛機，在危機發生時，‘海上自由’對于行動不受阻礙十分重要，沖突和災難會威脅美國及其地區盟國和伙伴的利益，國防部致力于保障自由和公開的海上通行，保護服務于所有亞太國家的穩定經濟秩序，維持美國軍隊在必要時作出反應的能力?！眳⒁姡篣.S.Department of Defense： AsiaPacific Maritime Security Strategy，" August 2015， pp.12.，在

中國宣布南?！熬哦尉€”并進行大規模島礁擴建之后，美國開始從兩個方面擔憂中國對美國的海上利益構成嚴重威脅：一是如果中國在南海的領土主張被承認，基于國際法的“海上自由”原則會被推翻，造成一個不好的先例，其他地區的大國可能會效仿中國挑戰美國的“航行自由”;二是中國宣稱其在南海的所有島礁都擁有領海、大陸架和專屬經濟區。由于中國大幅擴建在南沙控制的七個島礁，如果中國以擴建后的島礁為基礎，對其專屬經濟區內的軍事活動進行實質性管轄，會影響美國在南海很大范圍內的海上軍事活動和保護海外利益的能力，這種影響同樣具有擴散效應。根據美國海洋與大氣管理局的計算，在《公約》生效之后，全球海洋面積的30.4%是專屬經濟區，因此美國十分重視在專屬經濟區內的“航行自由”，參見：http：//www.gc.noaa.gov/geil_maritime.html. 對于中國南海島礁及軍事部署的能力，美國防務專家有不同觀點，但共識是中國在南海島礁的軍事部署使得其力量投射能力基本可以覆蓋整個南海，在和平時期可以加強中國對周邊海域的感知和監測能力。John Chen and Bonnie Glaser， “What Chinas Militarization of the South China Sea Would Actually Look Like，” November 5， 2015， https：//thediplomat.com/2015/11/whatchinasmilitarizationofthesouthchinaseawouldactuallylooklike/.由此可見，2010年前后中美關于海洋行為準則的分歧沒有變化，美國仍然強調“航行自由”的重要性，但不同的是中國在南海和東海的海上力量擴展使原有的規則分歧在地理范圍上擴大，美國認為中國開始在更加廣泛的東亞海域威脅美國的主導地位，這是美國將南海爭端上升到“現狀”和秩序分歧的根本原因。

（二） 美國的策略變化

對于如何應對中國對其東亞海洋主導地位可能造成的威脅，美國國內已經形成比較一致的意見。2016年末至2017年初，美國新政府過渡時期，華盛頓一些主流智庫發布了多份關于南海形勢的報告，主要觀點是中國在南海的島礁擴建和軍事部署已經基本完成。中國在南海的所謂“軍事化”已經不可逆轉，中國針對美國的反介入和拒止能力已經大幅度提升，美國必須加強在亞太和南海地區的軍事部署。在南海仲裁裁決的基礎上，在南海采取更高頻率和水平的“航行自由行動”，以維護在南海的“航行和飛越自由”。“South China Sea Guidelines for New Administration，” January 27， 2017， https：//www.csis.org/analysis/southchinaseaguidelinesnewadministration; The South China Sea—Some Fundamental Principles”， January 25， 2017， https：//www.csis.org/analysis/southchinaseasomefundamentalstrategicprinciples.有學者認為，如果美國等西方國家不能以實際行動反對中國對南海的主權聲索，會產生三個嚴重后果：一是中國對南海的控制會動搖整個西太平洋的安全環境;二是損害幾十年來構建國際法框架的努力;三是中國在南海的成功只是開始，崛起的超級大國會利用西方大國的不作為，采取更具“進取性”的行動。Ross Barbage， “Countering Chinas Adventurism in the South China Sea，” CSBA， 2016.

2017年初開始，美軍太平洋司令部多次就美國軍艦在南海的活動發布消息，如2月6日發布美國“約翰·麥凱恩”號驅逐艦在南海巡航消息。2月14日，美國B1B轟炸機飛越南海以東的菲律賓海。2月18日，隸屬于總部設在圣地亞哥的美國第三艦隊的“卡爾·文森”號航母開始在南海巡邏。從2016年10月開始，美國第三艦隊的驅逐艦就開始在南海執行任務。這些行為說明美軍正在南海加強戰略部署，準備在南海采取更高水平的挑戰行動。2017年5月，美國太平洋艦隊司令斯科特·斯威夫特（Scott H.Swift）表示，2017年美國各軍艦在南海的累積航行時間將大大多于以往。另外，美軍太平洋司令部開始將以往負責東太平洋防務的第三艦隊日益頻繁地運用于西太平洋的軍事行動中，這說明美軍已經在軍力方面加大了對南海的投入，第三艦隊協助第七艦隊完成在南海的任務已經成為新的機制，成為美國在南海展開軍事行動的重要力量。

對于如何在南海宣示“航行自由”以及展開行動的法律依據問題，美國的國際法專家建議針對南海島礁作三個層次的分類。首先是存在領土爭議的島礁，這類島礁所擁有權利的基礎是主權國家。由于南海國家對這些島礁的主權歸屬存在爭議，美國可以將這些島礁視為不屬于任何國家的土地，因此不需要遵守這些島礁從理論上所擁有的領海，即美國軍艦不僅可以任意穿越這些島礁周圍的12海里水域，還可以將這些水域視為公海，進行任何在公海上允許的活動，包括軍事演習、軍機飛越上空等，不用遵守“無害通過”準則。其次是針對主權尚無定論但長期被某個國家控制的島礁，美國可以根據南海仲裁的結果，確定具體的海洋地貌是否可以擁有12海里領海和專屬經濟區，如果是低潮高地，即使南海周邊國家已經將其擴建為島礁，也不能擁有12海里領海，美國可以在其周邊海域自由活動。再次是針對“現

狀”比較穩定、并且擁有12海里領海的島礁，美國可以在這些島礁附近水域“無害通過”，并且不需要提前得到南海國家的事先批準。James Kraska， “The Legal Rationale for Going Inside 12，” Asia Maritime Transparency Initiative （Center for Strategic amp; International Studies）， September 11， 2015; James Kraska， “The Nine Ironies of the South China Sea Mess，” The Diplomat， September 17， 2016.

美國學者認為這三種選擇在法律和政策層面都可行，但它們之間存在矛盾之處。如果美國以所有的南海島礁都存在主權爭議為理由，不承認任何國家對南海島礁擁有主權，就可以在整個南海區域內完全不顧及《公約》對“航行自由”的限制，這是美國在南海最希望實現的狀態。如果是這樣，其他的選擇基本形同虛設。但如果美國承認南海周邊國家對具體島礁的實際控制權，并由此在一定程度上承認它們的主權，就需要根據島礁的實際狀況和《公約》的規定，約束“航行自由”的水平。至于在南海的行動遵循哪種邏輯，美國出于軍事安全考慮，可以就行動細節保持沉默。

關于美國在南海挑戰“過度權利聲索”的行動，美國有國際法學者認為，“航行自由行動”的法律基礎是針對明確的“過度權利主張”，但大部分南沙島礁沒有明確領?；€，即使不存在主權和地貌爭議的島礁，也不能自然享有12海里領海甚至專屬經濟區，因此不適用于“航海自由行動”的目標范疇。

針對這個問題，美國國內有學者認識到，從2015年開始，美國所有針對南海問題的政策都在圍繞“航行自由行動”展開，但進行“航行自由行動”的條件限制了美國在南海的行動選擇。因此美國應該將南海區分對待，針對南海國家已經明確提出的海洋權利主張，可以通過不同形式的“航行自由行動”挑戰美國認為“過度的權利主張”;對于沒有明確提出的海洋權利主張，美國應該根據戰略和安全需求，展開一般性的日常自由巡航。Peter Dutton and Isaac Kardon， “Forget the FONOPS—Just Fly， Sail and Operate Wherever International Law Allows，” June 10， 2017， https：//www.lawfareblog.com/forgetfonops—justflysailandoperatewhereverinternationallawallows.這意味著美國將在西沙和南沙進

行不同形式的“航行自由”宣示，由于中國和越南等南海聲索國都在西沙島礁劃定了領?；€，美國可以在“航行自由行動”框架內挑戰這些國家的主張。在南沙，美國可以根據自身戰略安全需求，隨意展開日常巡航，但又可以借國際法說明其巡航的合法性。

美國國防部發布的《2017“航行自由行動”年度報告》佐證了美國正在更加明確地、全面地挑戰南海周邊國家，尤其是中國在南海的權利主張。與之前奧巴馬時期的年度報告相比，這份報告表現出三個新特點。一是明確列出美國進行“航行自由行動”的具體海域，例如對中國的挑戰開始區分西沙和南沙群島以及南海和東海，這使得美國的行動更具有透明性和針對性。二是明確說明了奧巴馬時期美國沒有直接挑戰也不愿公布的行動目標，即基于所謂“南海仲裁案”的裁決，明確挑戰中國對美濟礁等被判定為低潮高地的海洋地貌周邊海域所擁有或聲稱擁有的任何權利。三是按地域將在南海的行動區分為三類，分別是西沙、南沙和南海。由于地理上南海包括西沙、中沙和南沙U.S.Department of Defense，" Annual Freedom of Navigation Report—Fiscal Year 2017，" December 31， 2017， http：//policy.defense.gov/Portals/11/FY17%20DO D%20FON%20Report.pdf？ver=20180119163418053.，這是一種看似重復分類的做法。但這種分類表明美國根據不同的水域范圍挑戰不同層次的“過分權利主張”，如在南海和東海層次的挑戰目標是周邊國家對專屬經濟區海域及上空的行動限制，但在西沙或南沙層次的行動目標是挑戰周邊國家劃定的島嶼領?；€的適當性和所控制的海洋地貌周邊海域的權限。這些新特點大大增強了美國在南海行動的明確性和針對性，說明美國已經放棄在南海行動方面保持模糊性的做法，希望借助“航行自由行動”向外界清晰地傳達美國的態度和政策信息。

結論： 東亞海洋的兩種秩序競爭

2018年5月27日，美國海軍“希金斯”號和“安提坦”號導彈巡洋艦駛入中國西沙群島島礁12海里范圍內，并在中建島、永興島附近展開機動演習，中國國防部的回應是美國“希金斯”號、“安提坦”號軍艦未經中國政府允許，擅自進入中國西沙群島領海，中國派遣艦機依法對美艦進行識別查證，并予以警告驅離。對此，美國國防部長馬蒂斯表示，美國軍艦將繼續在南海有爭議的島嶼附近行駛。在“航行自由”問題上的類似針鋒相對已經成為中美南海爭端的常態，在中國與東盟國家已經達成“南海行為準則框架協議”、中國與其他南海聲索國的爭端被有效控制的背景下，中美已經成為南海爭端的主要當事方，中美爭端代表著兩種海洋秩序之爭。

中美對海洋行為準則的分歧始終存在，但東亞海洋爭端的歷史證明，分歧并不影響秩序的存在，中美實力結構的變化才是激活分歧的根本原因。在中國崛起和中美權力轉移的背景下，中美在海洋行為準則上的任何分歧都會轉變為秩序的維持與變革問題。盡管中國加強海洋力量建設的動機是維護海洋領土主權和近海安全，沒有挑戰美國在西太平洋海上主導權的打算，但在美國看來，中國維護主權和安全的手段勢必會影響美國的海上主導地位，中國在周邊海域的行為就是在塑造新的“海上門羅主義”Enrico Fels and TruongMinh V， eds.， Power Politics in Asias Contested Waters （Switzerland： Springer International Publishing， 2016）， p.10.，破壞美國海上霸權賴以維系的基礎，即美國在全球海域內的“航行自由”。中美雖然對海洋行為準則有巨大分歧，但這些分歧卻源于基本的安全困境。作為崛起的大陸國家，中國希望減少美國在中國近海抵近偵察給中國安全帶來的威脅，使美國軍事力量保持在與中國海岸一定距離之外;而美國支持“航行自由”原則的基本動機是在危急時刻保護美國的海外利益和美國主導的秩序。兩國對各自定義的安全的不斷追求，使得中美在東亞海域的競爭或沖突不可調和。

只要中國繼續發展海洋力量，美國必然加強對亞太海上軍事安全的投入，未來東亞海域的秩序競爭將取決于兩個因素：一是誰的秩序主張能夠獲得足夠多的支持或認可。這是美國正在面臨的挑戰，美國意識到東亞大部分海洋國家之間雖然存在領土爭端，但它們對海洋行為準則的共識使得它們有共同的利益挑戰美國的主張。只要它們之間的矛盾可以緩和，美國的“航行自由”就是它們共同面臨的問題，能否凝聚這些共識取決于中國能否成功處理海洋領土爭端。二是誰能可持續地發展海洋力量，這需要在目標和能力之間實現較好的平衡。正如陸伯彬所言，中國要建立強大的海軍要承擔巨大的軍事開支，將會受到很多問題的限制，但這取決于中國如何認識海洋戰略的發展，是否會重演大陸國家過度發展海軍的歷史悲劇。美國面臨同樣的問題，在東亞海域加強部署和軍事活動同樣要帶來巨額開支，美國一面需要確保對亞太海上力量可持續的投入，一面需要在維系亞太霸權和保護其他地區的海外利益之間作出權衡。除此之外，中美共同面臨的問題是能否保持和平的秩序競爭，防止兩國陷入嚴重的海上沖突，這一方面需要中美建立更加具體有效的海上溝通機制，另一方面需要美國在維護其信譽和防止被卷入沖突之間保持平衡。