?陜西洛南縣移民搬遷后續產業發展研究?

摘 要：洛南是陜西移民搬遷主要縣之一，通過分析洛南縣移民搬遷的現狀，探討洛南縣在移民搬遷后續產業發展中存在配套設施滯后、安置模式不合理、移民從業技能差、資金缺乏等主要問題，提出了移民搬遷與后續產業發展相結合、加大移民技能培訓力度、加大資金投入、“有土”安置和“無土”安置相結合等促進洛南縣移民搬遷后續產業發展的對策建議。

關鍵詞：洛南;移民搬遷;后續產業;發展對策

中圖分類號：D632.4 文獻標識碼：A 文章編號：1006-060X（2018）01-0104-03

Industry Development of Resettlement in Luonan County of Shanxi Province

WANG Gao-jian，LI Ru，WANG Zhuo-qi

（Shangluo University， Shangluo 726000， PRC）

Abstract：Luonan was one of the major relocation of southern Shaanxi immigrants. This paper analyzed the status quo and questions of relocation of Luonan County. There are major problems such as lagging supporting facilities， unreasonable resettlement mode， poor immigrant skills and lack of funds. Some suggestions were put forward to promote the development of the resettlement industry in Luonan County， including migration with subsequent industry development， intensify immigration skills training， increase capital investment， \"soil\" and “soilless”of settlement.

Key words：Luonan; immigration relocation; follow-up industry; development strategy

陜南移民搬遷是建國以來涉及人口最多、投資力度最大的一項移民工程，2011年陜西省委、省政府啟動陜南移民搬遷工程，在國家大力推進新型城鎮化背景下，陜南移民搬遷工程的啟動，無疑成為加快陜南實現新型城鎮化建設的良好機遇。陜南地處秦嶺腹地，是我國集中連片的貧困地區。洛南作為陜南地區的主要縣之一，長期受到自然災害和貧困的制約，縣域經濟發展水平低，為了從根本上解決陜南地區的災害與貧困問題，進一步實現陜南經濟突破發展，在這良好機遇和政策大力扶持下，洛南縣結合縣域經濟發展實際，堅持把移民搬遷作為精準脫貧的重要舉措，把移民搬遷后續產業發展作為推動移民搬遷和經濟發展的保障。通過對洛南移民搬遷現狀進行分析，探討移民搬遷后續產業發展存在的問題，有針對性的提出洛南移民搬遷后續產業發展的對策，為陜南及類似地區移民搬遷工作提供科學參考。

1 洛南縣概況

洛南位于陜西省東南部，屬商洛市。地處華山之南，周設華陽池，秦置華陽郡。素有陜西“東南門戶”之稱，是商洛市唯一黃河流域縣，是中國“十大金牌核桃縣”。區位優勢突出，生態環境優美。資源空間廣闊，發展空間得天獨厚，有“陜西小關中”之稱。“十二五”期間，洛南經濟社會取得了長足地發展，全縣生產總值年均增長13.5%，財政總收入、地方財政收入年均增長11%、23.2%。2016年實現生產總值114億元，固定資產投資122億元，財政總收入和地方收入分別為5.6億元和4.3億元，城鄉居民收入分別實現3萬元和8 000元。近年來，洛南堅持提質增效、轉型發展方針，以脫貧攻堅統攬全縣工作大局，圍繞建設商洛城市副中心、陜南循環經濟示范縣、中國秦嶺健康城，傾力實施黨建領航、脫貧攻堅、產業升級、城鎮提質、環境創優“五大工程”，推動全縣經濟保持中高速增長、產業邁向中高端水平，實現生態好、鄉村美、百姓富、縣域強目標，努力建成全面小康新洛南。

2 洛南移民搬遷的現狀

洛南地勢西北高、東南低，形似飛鴿。秦嶺嶂其北，山坡北陡南緩，在構造上屬斷塊掀升的山地，災害與貧困問題更為突出，長期以來制約洛南經濟發展和城市化進程，在國家大力推進新型城鎮化建設的大背景下，洛南縣結合陜南移民搬遷政策，始終堅持把移民搬遷作為精準脫貧的重要舉措，自陜南移民搬遷工作啟動實施以來，洛南各鎮、各部門高度重視，精心組織，積極行動，狠抓落實，大力推進移民搬遷進程，移民搬遷各項工作取得了階段性成效。

陜南移民搬遷涉及洛南縣33 746戶13.2萬人，按移民搬遷類型分為工程移民搬遷318戶1 163人，地質災害避險移民搬遷742戶2 978人，洪澇災害避險移民搬遷373戶1 590人，生態移民搬遷2 800戶11 200人，扶貧移民搬遷29 513戶114 937人，計劃縣城集中安置5萬人，集鎮集中安置6萬人，中心村安置2萬人。據統計，自陜南移民搬遷工作實施以來，2011～2013年洛南縣共建成集中安置點83個，實施搬遷安置9 600戶38 588人，完成投資16.83億元;2014年12個集中安置點2 800戶主體全部落實到位，累計完成投資6.2141億元;2015年搬遷2 800戶11 200人，建成集中安置點10個，計劃投資6億元。2016年洛南縣的搬遷安置為3 600戶14 400人，主體在建1 064套，不斷推進移民搬遷工作進程[1]。

洛南縣為了落實委員《關于解決移民搬遷后續產業發展，確保搬遷戶正常生產生活》提案。從縣域經濟發展實際出發，積極開展移民搬遷群眾意愿調查，把后續產業發展培育和搬遷群眾就業作為移民搬遷工作的重中之重，出臺優惠政策，加大產業扶持，結合“雙包雙促”精準扶貧，依托產業合作社建設，引導搬遷群眾走上了多元化致富之路。至目前，全縣累計培訓搬遷群眾300余期，勞務輸出1.63萬人，實現就近就業1.26萬人，社區公益性崗位就業400人，搬遷戶人均增加收入1 200余元[2]。

洛南縣緊扣“能致富”目標，結合“一體兩翼”副中心城市建設戰略部署，在搬遷上堅持“集中安置、城鎮安置、樓房安置”原則，科學實施移民年度安置計劃，在城關街辦西鳳灣和景村、石門、古城等鎮同步配建移民商鋪，促進群眾就近經商。結合縣域實際，設立3 000萬元農業產業發展基金，扶持產業合作社建設，出臺了加強移民搬遷安置工作實施意見、洛南縣移民搬遷進城進鎮優惠政策、整合移民搬遷房和城鎮保障房政策和配套社保政策，有效調動了移民進城進鎮上樓搬遷積極性。積極協調農業、扶貧、教育等部門，開展烤煙、畜牧、勞務等產業技能培訓，通過“雨露計劃”“人人技能工程”、免費就讀商洛職院等方式，提高搬遷戶致富技能。在部分集中安置點同步建設產業合作社及旅游農家樂集群，吸納更多搬遷群眾就近就業，確保了搬遷群眾“搬得出、穩得住、能致富”目標的實現[2]。

3 移民搬遷后續產業發展存在問題

3.1 移民搬遷后續產業發展配套設施滯后

搬遷后的移民能否脫貧致富是移民搬遷工作的重點，要確保搬遷群眾“搬得出、穩得住、能致富”目標的實現，就必須大力加強后續產業的發展，不斷增加移民收入，提高移民生產生活質量，才能從根本上改善移民的生活環境，讓移民生活在安全、便利、健康的環境中。讓移民從心理上真正感受到國家移民政策的好處，積極自愿的配合政府完成移民搬遷工作，促進縣域經濟的持續、穩定、快速發展，有力的提高城市化水平。但是，從總體上來看洛南縣移民后續產業發展滯后。通過調查發現，大多數移民安置點安置房入住率低，根據調查統計入住率幾乎不到一半，特別是各鄉鎮移民安置點，由于移民搬遷后，大多數移民離開原居住地，在新安置區無土地可利用，又缺乏相應產業吸收勞動力就業，導致移民后無收入來源，大多數青壯年選擇外出務工。只有在城區移民安置點后續產業有一定的發展，吸納部分勞動力就業[3]。

3.2 移民搬遷后續產業發展的資金缺乏

移民后續產業的發展離不開資金的支持，目前，國家對移民搬遷的資金扶持主要是解決搬遷戶的住房和基礎設施等方面，對于后續產業發展資金扶持還很有限。對于移民搬遷戶后期生活、就業、從業技能培訓等問題，雖然洛南縣政府出臺了相應的政策，但由于移民搬遷涉及人數多、工作量大，大多數移民搬遷戶尚未享受到優惠政策。加之大多數移民原有經濟基礎條件差，移民搬遷后要購房、裝修等，使其生活壓力更大，經濟更加緊張，要想通過創業來致富成為泡影。因此，要確保移民“搬得出、穩得住、能致富”的目標，還要依靠政府加大移民后續產業發展的資金投入力度和政策的扶持力度，幫助扶持搬遷戶創業、就業，增加搬遷戶收入[4]。

3.3 移民文化水平低，從業技能差

洛南縣是“八山半水分半田”的土石山區，長期受自然災害影響，農戶居住分散，農民文化水平低，大多數農民以種地為主，搬遷到新居住地后，由于遠離了原有土地，在加之無一技之長，大多數農民束手無策。雖然政府組織進行農民工技能培訓，但一些專業培訓機構由于受到自身培訓設施條件的制約，在培訓過程中重理論、輕實踐，缺乏針對性，沒有充分考慮移民自身條件，沒有達到專業培訓的真正目的。導致雖然有部分農民參加了專業培訓，可依然不知道該做什么、怎么做[5]。

3.4 現有移民安置方式不利于移民后續產業的發展

就目前洛南移民安置方式來看，主要以“無土”安置為主，所謂無土安置就是移民從原來居住地搬遷到新居住地以后，移民點大多數是樓房安置，在新居住地沒有可利用的基本農田。由于一直在農村生活的農民，小農意識嚴重，突然失去可利用的農田，移民很難適應城鎮生活，面臨生計問題。同時移民之后面臨房子裝修，需要大量資金，導致移民基本生活成本增大，后續產業發展資金缺乏。洛南縣經濟發展水平低，

山區面積大，長期以來以農業生產為主。因此，在移民搬遷仍然要以發展農業模式為主，讓移民群眾搬遷后擁有一份基本農田，保障移民最基本的生計問題[6]。

4 洛南縣移民搬遷后續產業發展對策

4.1 依托現有資源，促進特色產業發展

洛南移民搬遷的目的就是從根本上解決搬遷群眾免受自然災害威脅，徹底擺脫貧困，促進洛南經濟的快速穩定發展，確保“搬得出、穩得住、能致富”目標的實現。要實現這一目標，就必須大力培育和發展與移民相適應的后續產業，只有后續產業發展了，移民群眾有事可做，才能穩住移民群眾的心，發揮移民群眾的特長，進而走上致富道路。但由于洛南縣目前后續產業發展較為滯后，必須大力培育和發展與移民相適應的產業，為廣大的移民群眾提供更多的創業和就業機會，綜合考慮洛南的資源優勢，有針對性對移民集中安置點進行科學規劃，發展具有特色的配套產業。首先，依托現有的特色產業來帶動移民安置區后續產業的發展。如在西部片區依托洛河源旅游開發、洛保一體化建設，打造“洛源風情小鎮、保安綜合示范鎮”，培育新型產業;在東部片區全力打造現代農業特色產業，建成集現代農業生產示范、生態農業旅游觀光、農業科普教育和推廣、農產品展示展銷、生態休閑度假等功能于一體的現代農業觀光園;在城區以建成的移民搬遷商業綜合體及洛南縣洛河工業園區為依托，打造囫圇山民俗村、棲鳳灣、扶龍湖醫養結合項目，重點建設商貿城和小微企業，確保搬遷群眾致富有門路、增收有保障。第二，可以依托洛南縣的烤煙產業，不斷學習借鑒毗鄰地區烤煙生產先進經驗，立足縣情，不斷完善烤煙生產激勵機制，按照“因地制宜、合理布局、規模種植、提質增效”的工作思路，積極實施“三大一上一優”的烤煙發展戰略，使烤煙產業成為洛南社會主義新農村建設中的特色產業，成為富民強縣的主導產業。第三，加大對傳統礦產業的科技攻關、技術改造，不斷提高資源綜合利用率，大力發展新興工業產業。突出“農業增效”，鞏固農業發展基礎，推動農產品全產業鏈開發，全力打造核桃、烤煙、中藥材等優勢產業。突出“旅游崛起”，以精品景區、特色小鎮、美麗鄉村為抓手，實現全域旅游。第四，與愛心企業達成用工協議，以解決移民就業問題。政府成立專門的領導機構，通過大力宣傳，與相關的愛心企業達成用過協議，解決移民就業問題。

4.2 加大技能培訓力度，提升移民就業創業能力

由于洛南縣目前在移民培訓方面存在著諸多問題，政府必須采取可行的措施加強移民培訓工作，促進移民后續產業的發展。這就要求政府相應部門要深入移民安置點，加強對移民基本信息、就業創業基本情況、培訓意愿和發展意愿摸底調查，以鄉鎮為單位，建立健全基礎數據庫和管理臺帳，實行動態管理。由縣移民辦總協調，移民相關部門積極配合，以鄉鎮為單位，制定移民創業就業培訓計劃，分門別類、分期分批有序組織培訓，確保移民技能培訓全覆蓋。要結合移民發展意愿和創業就業需要，豐富培訓內容，提高培訓質量，確保培訓的針對性和實用性。幫助協調解決創業就業中遇到的具體困難問題，促進困難移民群眾創業就業。

4.3 增加資金投入，解決后續產業發展“資金難”問題

根據統計，洛南縣的移民搬遷主要以災害移民、生態移民和扶貧移民為主，其中扶貧移民占很大比重，大多數移民本來生活就很貧困，通過移民后，生活環境得到很大改善，但移民后大多數經濟更加緊張。移民后要想發展后續產業，資金短缺成為大多數移民面臨的首要問題。因此，要想發展后續產業，解決移民群眾資金問題，一是政府必須加大移民搬遷后續產業發展的專項資金投入力度;二是政府出臺相應的優惠政策，引導和鼓勵各鄉鎮的金融機構支持移民后續產業發展。

4.4 因地制宜，實現“有土”安置和“無土”安置相結合

“有土”安置是易地扶貧移民搬遷項目采用的一種安置模式，即把搬遷對象搬到通路、通電、生活條件好的村邊、公路邊、山下等地進行集中安置或者分散安置，離原居住地近的可以回到原居住地進行生產耕作，離原居住地遠的農戶可以自行調整土地進行耕作，保證每一個移民搬遷后有地可種。這對于長期以農業生產為主的移民來講是最適合的安置方式，可有效的縮短移民對新環境的適應周期，解決移民的基本生存問題，進而鼓勵和扶持移民大力發展后續產業。安置的房子以平房為主，更有利于移民進行農業生產及家庭養殖。

“無土”安置也是易地扶貧移民搬遷項目采用的一種安置模式，就是移民搬遷后移民在新居住地無可耕種土地，主要是以小城鎮建設為主，采用集中安置移民，移民主要以從事二三產業為主。這種方式對于有一技之長、有能力和愿意在小城鎮創業的移民來講是最適合的安置方式。這就要求政府各個部門要綜合協調，出臺相應的優惠政策和社會保障制度，是移民者真正享受到城鎮居民的同等待遇，解決移民的后顧之憂，使他們能夠穩定下來，在城鎮創業就業，發揮他們的特長，促進后續產業發展，同時有利于加快城鎮化建設進程。

參考文獻：

[1] 閻劍運. 移民搬遷工作的現狀問題及對策建議[EB/OL]. http：//www.gwxz.cc/Article/llwz，2013-08-27.

[2] 劉衛鋒. 洛南注重移民搬遷后續產業發展[EB/OL]. http：//www.luonan.gov.cn/xwzx/zxbd/46491.htm，2015-09-23.

[3] 彭 潔，馮明放. 陜南移民后續產業發展的現狀與對策[J]. 陜西理工學院學報（社會科學版），2015，5（2）：1-7.

[4] 余 "綺，倪 "琪. 陜南生態移民的現狀、問題及對策研究[J]. 陜西農業科學，2016，62（4）：114-116.

[5] 陳 輝. 陜南秦巴山區移民搬遷工作的難點[J]. 新西部，2016，（9）：23.

[6] 楊 欣. 陜南移民搬遷后續產業發展問題探析——以寧強縣為例[J]. 陜西理工學院學報（社會科學版），2015，5（2）：15-17.