寧夏農業基礎設施治理模式的比較分析

摘 要：通過對寧夏回族自治區農業基礎設施治理模式的研究分析，比較目前寧夏農業基礎設施治理模式，即BOT模式、PPP模式和多中心治理模式的優劣，提出適宜本地區發展的可行之策，主要有加強資金投入，優化農業基礎設施;創新融資方法，拓寬投資渠道;完善法律體系，優化融資環境;結合當地實際，嘗試多中心模式。

關鍵詞：農業基礎設施;治理模式;寧夏

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：1006-060X（2018）09-0119-04

Comparative Analysis of Agricultural Infrastructure Management Models in Ningxia

LUO Jing-yi，LIU Hui

（College of Economics， Hunan Agricultural University， Changsha 410128， PRC）

Abstract： Through the research and analysis on the governance model of agricultural infrastructure in Ningxia Hui Autonomous Region， this paper compares the advantages and disadvantages of the current governance model of agricultural infrastructure in Ningxia， namely BOT model， PPP model and multi-center governance model. The feasible measures for the development of this region are mainly to optimize the agricultural infrastructure， and the key is to strengthen investment， broaden investment channels and innovate financing methods， improve the legal system and optimize the financing environment， Combined with the local reality， try the multi center mode.

Key words： agricultural infrastructure; governance mode; Ningxia

2018年《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中提到：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題。沒有農業農村的現代化，就沒有國家的現代化”。要鼓勵大眾“從事現代農業建設，發展農村新業態新模式，促進農村一二三產業融合發展”。2018年《政府工作報告》中提出：“大力實施鄉村振興戰略，推進農業供給側改革，科學制定規劃，健全城鄉融合發展體制機制，依靠改革創新壯大鄉村發展新動能”。可見，農村經濟在我國經濟發展中有著重要作用，要想實現農村經濟的可持續發展和鄉村振興，農業基礎設施的治理是重中之重。

埃利斯[1]認為農業基礎設施是農業生產必不可缺的公共基礎條件，也是農業現代化的先行資本。林毅夫[2]強調，改善農村基礎設施不僅能夠改善農村生活環境、縮小城鄉差距，還能刺激農村需求增長、消除產能過剩和農村勞動力流動障礙、增加農業收入。王永春等[3]認為盡管中國農村基礎設施建設不斷加強，成效顯著，但仍供不足需。詹慧龍等[4]認為，主動適應經濟發展和現代農業發展新趨勢是農業基礎設施建設的基本要求，要以滿足新型經營主體發展需求為重點，在強化政策支持、創新管理機制、發揮市場作用等方面下功夫、做文章。

縱觀國內外學者的研究，關于農業基礎設施治理的探索取得了一定的成果，但由于各地區地理、政策等環境的差異性，提出的治理對策和建議仍存在諸多不足，并未真正解決農業基礎設施供不足需、權責不明、維護不善等問題。筆者通過比較寧夏農業基礎設施治理模式，探尋該地區合適的治理路徑，使其更好地適應農村經濟的發展，實現鄉村振興的戰略目標。

1 寧夏農業基礎設施治理模式

1.1 BOT模式

BOT模式是基礎設施“建設—經營—轉讓”的一種方式，在私人機構與政府達成協議的情況下，政府頒布特許給私人機構，私人機構籌資建設基礎設施項目并進行產品、服務的管理，特許期結束后，私人機構將項目轉讓給政府。由于農業基礎設施具有項目規模大、技術要求高、投資參與主體多元化的特點，多渠道融資已成為改變農村基礎設施現狀的關鍵[5]。目前，寧夏農業基礎設施建設所需資金供求不平衡，農業基礎設施融資問題成為制約寧夏農業發展的“瓶頸”。寧夏運用BOT模式發展壯大集體經濟的基本經驗是：村集體授予投資企業土地等資源的特許經營權。企業在特許經營權期限內從規劃到建設全權負責，村集體則以資產入股，獲得經營項目的權利以提高收入。經營期滿后，項目的所有權、經營權將從投資企業轉至村集體。寧夏BOT模式運行流程如圖1。

在項目準備階段，政府根據寧夏農業經濟發展的計劃列出新建或改建項目清單并公開，企業或私人向政府提出以BOT方式建設項目的建議及承擔意向。在項目招標階段，寧夏政府發布招標廣告，對于確定使用BOT模式的農業項目也可直接與私人機構協商，談判在BOT農業基礎設施建設中的作用十分重要。政府與企業、私人機構之間將會明確權利與義務，風險承擔和回報情況。最后，在履約階段，良好的特許合約會激勵企業、私人機構對建設、經營的參與者認真監督以提高農業基礎設施的運行效率。但在這一階段，項目完工風險和生產經營風險不容忽視。寧夏部分農業基礎設施建設項目存在著延期完工或完工后無法達到規定要求的問題。在試運性段也受到技術、勞動力、維護等風險因素的干擾。

1.2 PPP模式

PPP模式是指政府及私人組織以特許經營協議為基礎，為了某種公共服務或物品簽署合同明確各自的權利與義務，建立起一種利益共享、風險共擔的合作關系，從而確保合作項目順利完成，達到合作優于單獨行動的效果[6]。PPP模式主要通過引入社會資本來解決政府公共財政資金不足的問題。這一背景下寧夏推廣PPP模式，一方面社會資本的引入會緩解資金短缺的困境，政府在農業基礎設施治理上也會增強資金的使用效率，另一方面國有資金帶動私人資本融資，可減少政府壓力，將國有資金用到最為迫切發展的民生項目領域[7]。PPP模式運作的狀態如圖2所示。

在2017年8月，寧夏出臺《自治區人民政府辦公廳關于進一步推進政府和社會資本合作模式（PPP）的實施意見》為寧夏PPP項目的推行鋪平了道路，確保PPP項目在寧夏順利開展。截止2017年10月，寧夏PPP項目共129個，總投資1 517億元，項目覆蓋能源、交通運輸、水利建設、生態建設、農業和社保醫療等多個一級行業。在水利基礎設施建設方面，進一步落實李克強總理2016年2月來寧視察，支持寧夏中部干旱帶脫貧攻堅7座水庫工程建設的重要指示精神，加快工程推進建設。按照部署，到2020年，寧夏將以“百村示范、千村整治”工程為載體，重點開展污水處理、農業技術推廣，鼓勵同步實施農房改造、公路建設、溝渠治理、興修水利等，補齊基礎設施建設短板，整體提升基礎設施質量。但寧夏PPP模式下農業基礎設施的服務質量、后期維護方面存在諸多不足。

1.3 多中心治理模式

對農業基礎設施而言，多中心治理是指如各級政府、村集體、村民等多個權利中心基于利益、社會責任以及社會資本等因素共同參與到農業基礎設施的籌資、建設、運營與維護等環節的治理模式。多中心理論不同于傳統單中心理論，其反對權利壟斷，強調轉變政府職能，建立政府、村民和社會多主體的多中心治理模式，通過自主治理，相互監督，共同合作來減少“搭便車”行為。為達到理想的運作狀態，個人或社會群體可以有多個選擇機會，享受更多的權利（如圖3）。

在多中心治理中，政府支持各種層次的社群依靠自己的能力實施自主治理[8]。來自多中心治理理論的多元主體自主參與治理、決策和監督的理念有助于從治理主體、決策主體、監督主體三個方面創新、發展農業基礎設施管理模式，有效的滿足農業基礎設施的需求，實現城鄉統籌發展。政府進行制度設計，市場在政府指導下發揮其資源配置的作用。通常情況下，政府可將農業基礎設施外包給民間企業，通過制定優惠政策或與企業合作來實現資金籌集和項目建設，鼓勵農民自愿出資、出力從事寧夏農業基礎設施建設，成立監督小組或通過中介機構對農業基礎設施的治理進行監督和維護。然而，根據寧夏目前農業基礎設施治理情況來看，多中心模式所占比例相較于BOT模式和PPP模式來說最少，并沒有普及。

2 寧夏農業基礎設施治理模式的優劣

寧夏作為西部少數民族省區，經濟發展水平相對落后，農業基礎設施的治理狀況同全國相比更是不容樂觀。根據寧夏農業基礎設施治理模式的運行狀況，做出以下對BOT模式、PPP模式和多中心治理三種模式的比較（見表1）。

2.1 BOT模式的優劣

我國的BOT 融資模式起步較晚，可供借鑒的經驗不多。首先，BOT模式運用多元化的融資方式為農業基礎設施建設融資，彌補資金投入的不足;其次，有利于大幅度提高農業基礎設施的經營管理和運行維護效率。過去寧夏農業基礎設施不僅十分匱乏，而且管理效率低、權責不明、已建設的基礎設施沒有很好加以利用和保護。采用BOT管理模式治理農業基礎設施，有效緩解了過去的問題。但寧夏在BOT模式的應用上仍存在很多不足。第一，BOT模式融資成本高，融資期限長，政府和私人企業往往都需要經過長期的調查了解和談判磋商;第二，BOT模式供給主體較少，治理方式單一，缺乏市場與競爭，私人企業引進先進技術和管理經驗的積極性降低;第三，政府全面參與并主導項目建設，一定程度上致使管理機制不靈活;最后，BOT模式適用于長期現金流項目，其自身特點也會增加投資方和貸款人的風險。目前來看，寧夏在農業基礎設施治理上需要探尋更加適合的治理模式來彌補BOT模式存在的缺陷。

2.2 PPP模式的優劣

同BOT模式相比，在PPP模式下，政府不會把投資責任和風險承擔全部轉移給私人企業。各參與方就需要申請訴訟的問題進行調解和協商，從而避免訴訟[9]。PPP模式治理方式靈活，在項目初期私人企業和政府就參與其中，各參與方聯合不僅能協調各方不同利益，而且能夠加速轉變政府職能，在根本上改變政府部門和私營企業的關系。現階段正在推行的PPP模式未拘泥于傳統融資模式，其相較于BOT模式有較低的責任風險和融資成本，有利于緩解農業基礎設施資金不足和需求量大的問題;其供給主體較多，有利于拓寬融資渠道，實現農村基礎設施投資主體多元化;有利于引進私人部門出色的管理經驗、經營方式和先進技術等，為農業基礎設施建設提供便利條件[10]。然而，目前農業基礎設施PPP模式仍面臨一些挑戰，主要存在的問題有：由于政府相關政策的不確定性，在農業基礎設施建設投資中推進PPP模式仍處于探索階段，各類農業基礎設施的具體PPP實現形式并未明確區分;農業基礎設施PPP項目范圍廣、重協調，技術發展日新月異，一定程度上導致項目風險增加、資金需求量不足、投資與建設周期較長;在農業領域運用PPP模式雖已成政策共識，但并未制定出完善統一的管理辦法，對社會資本的質量、資金和信譽等未做細致要求;在項目建設和后期完善過程中，易出現公私關系、權利分配的失衡。

2.3 多中心治理模式的優劣

在基礎設施的建設、管理方面，多中心治理模式能調動多方力量的參與積極性，從而避免權力過度集中而出現的“搭便車”、腐敗現象，以及分權制度下權責不明的問題。寧夏農業基礎設施建設及運營的困境，是對基礎設施健康長久運行以及“三農”發展的嚴重阻礙。因此，在農業基礎設施的建設、管理中引入“多中心治理”十分必要。目前，多中心治理模式還未在寧夏區內推廣實踐，相關技術人員缺乏，治理模式零散不成規模，政府也未積極推廣此模式。相較于BOT模式與PPP模式，多中心治理模式也有其獨特的優勢與可借鑒性。首先，多中心治理模式有助于完善農業基礎設施的治理機制，使農業基礎設施的供給更加符合農民的需求，其形成的自上而下、自下而上的雙重決策機制能夠提高決策的科學性，更好地滿足農民需求[11]。其次，多中心模式融資成本最低、融資期限最短，其可靈活適用于長、短期現金流項目，有利于為農業基礎設施的建設與治理籌措更多的資金。第三，多中心治理模式為各參與主體的平等合作提供了新途徑，政府與各方平等參與，有利于提高農業基礎設施治理決策的民主化程度。在多中心治理模式的實踐過程中，要注意對農業基礎設施這種公共事務進行明晰的界定，否則會出現“搭便車”現象，導致管理混亂，同時也要注意，權利一旦分散，容易出現“無中心陷阱”。

3 對策與建議

3.1 加強資金投入，優化農業基礎設施

近幾年，寧夏政府雖然已經在優化農業基礎設施上給予了一定的財政支持，但與寧夏農業基礎設施發展的規模與速度相比，可謂杯水車薪。寧夏川區和南部山區農業基礎設施整體水平存在顯著差異，要想減小地區差異，進一步發展農業基礎設施建設，加強投入是關鍵。

3.2 創新融資方法，拓寬投資渠道

創新投融資模式，吸引社會資本積極投入。培育發展優秀農業企業，做到政企聯合。開創與探索投資主體的多元化，充分發揮政策引導和市場機制的雙重作用，按照投資、收益主體一致的原則，采取先建設后補貼、以獎勵代補貼等方式，提高各類社會主體參與農業基礎設施投資與建設的積極性。吸引各類經濟主體投資農業基礎設施建設，將降低投資成本，縮短投資周期，提高投資效益和投資效果作為重要的考慮因素。

3.3 完善法律體系，優化融資環境

三種治理模式在法律成熟、制度完善的國家實施起來較容易，特別是對法律環境有較高要求的PPP和BOT模式。目前，我國尚未制定和完善有關PPP、BOT方面的法律，寧夏若要提出有力舉措解決農業問題，就要完善相關農業法律保障體系，進而支撐和保護農業基礎設施治理的順利進行。例如：寧夏地區可以完善信貸體系，規范民間借貸，制定自治區農業政策法規，對政府投資的條件、程序、貸款數額與利率變動范圍做詳細規定。

3.4 結合當地實際，嘗試多中心模式

根據寧夏農業基礎設施治理的現狀及多中心治理模式的特點，政府可嘗試推廣建設多中心治理模式。將治理、決策、監督三個方面有效結合，提高農業基礎設施治理的民主化程度，滿足農民需求。在村民群體中建立維護制度和監督小組，讓農民既是使用者又是監督者，落實維修懲罰措施。同時，政府要轉變觀念，將農業基礎設施放在農業和農村經濟發展的重要位置，統籌城鄉機制，為農業基礎設施治理開創新

途徑。

參考文獻：

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[11] 劉鳳偉. 多中心治理理論在我國農村公共物品供給中的適用性及局限性[J]. 鄭州輕工業學院學報（社會科學版），2016，17（1）：65-71.

（責任編輯：肖彥資）