村民自治背景下鄉(xiāng)—村關系的矛盾及其協(xié)調對策研究

向佳 黃繼福

摘要：在30多年的治理實踐中，中國逐漸形成“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層治理模式。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間的關系失調阻礙著鄉(xiāng)-村社會的進一步發(fā)展。以村民自治理論以及“鄉(xiāng)政村治”的治理模式為視角，得出鄉(xiāng)-村關系之間的沖突形式表現(xiàn)為：經(jīng)濟領域的財政矛盾、資源分配矛盾，政治領域的行政干預矛盾、指標任務矛盾以及社會管理領域的鄉(xiāng)-村建設規(guī)劃矛盾。并分析了其法律缺位、民眾素質、民主監(jiān)督缺失、體制壓力四個方面的原因，提出了構建政府服務體系，健全政府績效評估機制；強化民主監(jiān)督機制，完善法律法規(guī)，創(chuàng)新治理模式等協(xié)調優(yōu)化對策。

關鍵詞：村民自治；鄉(xiāng)-村關系；鄉(xiāng)政村治

中圖分類號：C912.82 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）19-0024-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.005 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

The Contradiction of Township-Village Relationship and Its Coordinated Countermeasure in the Background of Villager Autonomy：Taking X County as an Example

XIANG Jia1，HUANG Ji-fu2

（1.Public Administration School，Hohai University，Nanjing 210098，China；

2.China Rural Research Institute，Central China Normal University，Wuhan 430079，China）

Abstract： In more than 30 years of governance practice， China has gradually formed the rural grassroots governance model of "township government and villager self-government". Among them， the imbalance between the township government and the village committee hinders the further development of the township-village society. From the perspective of the theory of self-government of villager and the governance model of "township government and villager self-government"， concludes that the conflict between township-village relationship is manifested as：financial contradiction and resource allocation contradiction in the economic field. The contradiction of administrative intervention and the contradiction of index task in the political field， the conflict of Township-village construction planning in the field of social management. The reasons of the absence of law， the public quality， the lack of democratic supervision and the system pressure are anylazed， And some suggestions are proposed， such as puting forward to construct government service system， improving the government performance evaluation mechanism； strengthening the democratic supervision mechanism， improving laws and regulations， and innovating governance models and other coordinated optimization strategies.

Key words： villager autonomy； township-village relations；township government and villager self-government

自人民公社解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施后，中國逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”的基層治理模式。20世紀80年代以來，村民自治的實行使農(nóng)村的政治生活格局產(chǎn)生了極大的變化[1]，1988年，《村民委員會組織法》明確規(guī)定村民自治的內(nèi)容以直接、平等投票為原則的民主選舉；以村民會議為主要形式的農(nóng)民參與式的民主決策；以村規(guī)民約、章程為基本形式的民主管理；以村務公開、群眾評議為特征的民主監(jiān)督”四大系統(tǒng)程序為主[2]，同時以法律的形式明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間是指導與協(xié)作的關系，但在現(xiàn)實執(zhí)行中這種關系往往會發(fā)生偏離，并造成鄉(xiāng)、村關系互動中的矛盾[3]。2018年，中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中指出，始終把解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題作為重中之重，國家對“三農(nóng)”問題強烈關注。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，而在“鄉(xiāng)政村治”治理格局下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的關系的協(xié)調優(yōu)化也是“三農(nóng)”工作及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利開展的主體基礎和前提。

1 X縣鄉(xiāng)-村關系的發(fā)展及其矛盾表現(xiàn)

X縣位于H省南部地區(qū)，轄區(qū)面積約3 500 km2，全縣共有24個行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)，295個村莊。主要地形是平原丘陵，擁有豐富的森林資源及一些稀有金屬資源。X縣由于區(qū)位優(yōu)勢，在承接東南沿海地區(qū)的第一、二產(chǎn)業(yè)轉移中獲得了良好的發(fā)展機遇，經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)步提升，但由于20世紀90年代“務工潮”的影響，全縣許多村莊人口流失嚴重，前往廣東、江浙等地務工的農(nóng)民工增多，對于原本的農(nóng)村社會結構和微觀鄉(xiāng)情方面產(chǎn)生了嚴重的影響。

1.1 代表鄉(xiāng)-村的選取

全縣由于地形因素的差別，鄉(xiāng)-村差異懸殊，呈現(xiàn)截然不同的鄉(xiāng)情村情。部分鄉(xiāng)-村處于海拔較高、地形封閉地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平落后，大部分年輕人都選擇外出務工，造成嚴重的農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象，對村民自治產(chǎn)生很大的沖擊；部分鄉(xiāng)-村雖然地形封閉，但依托良好的資源優(yōu)勢，建成“資源富鄉(xiāng)”“資源富村”，鄉(xiāng)-村之間因為資源問題產(chǎn)生分歧，造成鄉(xiāng)-村關系緊張；還有一些村莊區(qū)位優(yōu)勢明顯，交通便利，臨近縣城或處于交通樞紐之中，經(jīng)濟發(fā)展較好。經(jīng)過對鄉(xiāng)情村情的分析，特選取3個村莊作為典型代表調查，分別是L村、F村、H村。

L村地形封閉，交通不便，經(jīng)濟水平落后，村內(nèi)大部分人前往外地務工，多為老人留守。以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，以做零工和種植水稻為主要生活來源。由于人口流失嚴重，村中以老弱病殘居多，村民自治活動基本上流于形式，關于一些重大且操作復雜的商議決定，村委會工作人員得上門解釋，聯(lián)系在外的青壯年，因此農(nóng)民工返鄉(xiāng)期間是村委會活動的高峰期。L村村委會活動困難，而對于鄉(xiāng)政府平時下達的指標，該村經(jīng)常“拖后腿”，無法完成任務。

F村地形雖然略有封閉，但程度較L村輕。林木資源豐富，經(jīng)常吸引河南、山東等地商人前來收購木材，此外F村物產(chǎn)豐富，擁有部分稀有金屬資源，該地的特產(chǎn)紅薯干已逐漸走向商標化產(chǎn)業(yè)化。因此，資源分配問題上的分歧易導致該村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關系緊張。

H村所處鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣城所在地，工業(yè)基礎良好，轄區(qū)建有一個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，也被稱作“工業(yè)園”。H村充分利用產(chǎn)業(yè)轉移的機遇，又有國道貫穿，各類產(chǎn)業(yè)競相發(fā)展，在多個行業(yè)取得了突出的經(jīng)濟建設成績。同時，該村還坐落著一所省重點中學，學校周邊基礎設施完善，規(guī)劃清晰，隨著該村經(jīng)濟水平的提高，工業(yè)園區(qū)不斷擴張，加之房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的進軍，該村房價地價也在不斷攀升。城市建設規(guī)劃的深入加劇著鄉(xiāng)-村關系的緊張。

1.2 鄉(xiāng)-村關系矛盾的具體表現(xiàn)

通過對上述3個代表村莊的調查分析，該縣鄉(xiāng)情村情不一，綜合表現(xiàn)為多種特征，鄉(xiāng)-村關系復雜多樣，難以從某一方面描述清楚，特根據(jù)不同領域的表現(xiàn)分為以下三個方面：經(jīng)濟方面的財政矛盾、資源分配矛盾，政治方面的行政干預矛盾、指標任務矛盾以及社會管理方面的鄉(xiāng)-村建設規(guī)劃矛盾。

1.2.1 經(jīng)濟領域的財政矛盾、資源分配矛盾 作為國家政權的最后一層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有財政權。中國從20世紀80年代開展村民自治以來，村民自治的經(jīng)費來源一直是個重大問題。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟落后，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，農(nóng)民收入低。村民自治的經(jīng)費來源主要是鄉(xiāng)級財政撥款，而鄉(xiāng)級財政本身因為科教文衛(wèi)等各類公共事業(yè)支出眾多，實際上入不敷出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會之間的以財政撥款為主要形式的經(jīng)濟聯(lián)系，也逐漸形成了“村財鄉(xiāng)管”的局面，此局面造成部分村委間接處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制之下進行管理活動，具體體現(xiàn)在村委造橋修路、基礎設施建設方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過財政上的聯(lián)系演變成為其他的控制，從而實現(xiàn)對村委和村民大會的行為導向控制。

L村便是如此，某段省道通過該村，在征地的過程中，關于馬路走向以及馬路高度等多個方面村民、村委、鄉(xiāng)政府之間產(chǎn)生了許多分歧。個別村民因信奉風水，不允許馬路從自家門前路過或者不允許占地；也有個別村民對于馬路的高度方面產(chǎn)生了意見，認為與自家房屋高差太大，易積水等一系列問題。最終，鄉(xiāng)政府通過一些經(jīng)濟手段向村委會施壓，村委會前往村戶家中做工作，同時給予村民補貼，通過財政手段實行了行為導向控制。

經(jīng)濟方面的矛盾還表現(xiàn)在資源分配上的沖突[4]。有些村莊資源豐富，能夠產(chǎn)生較高的經(jīng)濟收益，村委和村民與鄉(xiāng)政府之間便有了許多沖突，其主要表現(xiàn)在主管部門。F村林木資源豐富，村民競相前往山中伐木，林木的大量砍伐使得許多地方幾乎一度成為荒山。村委的工作人員受利益的影響，也適當支持砍伐行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)局曾多次監(jiān)管，效果不佳。在林木資源分配上，村民認為林木屬于自家山地所有，無視政府監(jiān)管，濫砍濫伐，造成嚴重環(huán)境問題的同時，也加劇了鄉(xiāng)村關系的緊張程度。

1.2.2 政治領域的行政干預矛盾、指標任務矛盾 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村委會的管理工作具有指導作用，可指導協(xié)助往往演變成為控制管理。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村委會或者村民大會的活動實行干預，操縱村民以影響民主選舉，還有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會實行嚴格的政治控制。H村每當村民大會選舉村委會干部時，鎮(zhèn)政府便會設置“村委選舉領導小組”“村委選舉協(xié)助小組”干預和影響選舉，以此來達到控制村委的目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅在民主選舉中干預、影響村民自治，還在行政體系中把村委會當成自身系統(tǒng)的一部分[5]。村委會本應是村民解決村中事務的基層群眾自治性組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行控制，把它當成自己的附屬機構、派出機構。在行政層級中，把它視為自身行政權力的延伸，在行政指令中，把村委會作為指標任務的耐受體，下達計劃生育任務、增收目標、農(nóng)戶改造指標等一系列任務。以“責任書”“軍令狀”等書面形式保證任務的完成，通過政治提拔或經(jīng)濟獎勵的方式激勵村委會和村干部達到各類指標，或者說是“村政績”，對于本身就緊張的鄉(xiāng)-村關系添上一層更為沉重的負擔。

1.2.3 社會管理領域的鄉(xiāng)-村建設規(guī)劃矛盾 在社會管理領域，隨著村級經(jīng)濟單元的崛起，社會管理領域的鄉(xiāng)-村關系更加突出。城市不斷延伸的過程中，使得具有良好區(qū)位優(yōu)勢的村莊城市化速度加快，導致村內(nèi)房價地價抬升。與此同時，不可避免地是更加快速的農(nóng)村建設或農(nóng)村改造，在村莊規(guī)劃建設方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會、村民之間的分歧巨大，涉及利益主體的多樣性，往往也是鄉(xiāng)-村關系緊張的一個重要表現(xiàn)。在社會治安方面，村委會只是一個自治組織，沒有財政基礎，也沒有行政部門，難以利用強制力量來維持農(nóng)村的穩(wěn)定安全。派出所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治安管理機構，人員少、治安任務重，往往在治安管理過程中不盡人意，這也是鄉(xiāng)-村關系緊張的一個方面。

以上所述三個領域是鄉(xiāng)-村關系緊張的主要體現(xiàn)，不少村莊不按法律規(guī)定履行自身的權利和義務，造成鄉(xiāng)-村關系緊張，社會矛盾加劇，對于和諧文明的鄉(xiāng)-村社會是一個巨大的沖擊。20世紀80年代末起，中國推行承包責任制，后陸續(xù)推廣基層村民自治制度，推動了農(nóng)村社會結構的轉變，取得了良好的社會反響[6]。但平穩(wěn)之下也隱藏著矛盾和沖突，鄉(xiāng)-村關系的緊張，其實也是一種對于村民自治成果的侵蝕。

2 鄉(xiāng)-村關系失調的原因分析

鄉(xiāng)-村關系的失調不是短時間出現(xiàn)的，而是在社會的高速運行中慢慢暴露出來的。隨著經(jīng)濟社會的不斷深入發(fā)展、深入變革，鄉(xiāng)-村關系之間的矛盾也會隨之慢慢呈現(xiàn)出多樣化的趨勢和特點，而原因也更加復雜多樣。

2.1 法律和制度缺位

村委會的實質是為村民解決村中一些公共性的事務，進行“三自”工作教育的基層農(nóng)民自治性組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是國家政權系統(tǒng)的最后一道門[7]。鄉(xiāng)政村治是中國在實踐中不斷探索形成的一種鄉(xiāng)村治理模式，可在具體執(zhí)行操作的層面上卻出現(xiàn)了矛盾，如何協(xié)調鄉(xiāng)-村之前的權力、如何劃分鄉(xiāng)-村管理范圍是矛盾的癥結點。《村委會組織法》中所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的“指導、協(xié)助”關系也沒有明確解釋，如指導范圍和領域、指導方法、指導的底線等問題都沒有具體的規(guī)定。法律的未及處、規(guī)章制度的缺陷，讓鄉(xiāng)-村之間的工作銜接存在隨意操作性，不是“依法而辦”，而是“依人而辦”。同時一些制度的不完善，制度不明確的細節(jié)，也間接產(chǎn)生一些矛盾，致使鄉(xiāng)-村之間的關系更加緊張。

2.2 體制壓力

中國目前實行自上而下的層級管理體制，作為行政體制的末端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受著來自多個層級、多個部門的壓力，包括各項指標、任務等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不對村委會采取一些強制性的壓力，促使村委會來分擔其一部分壓力和事務。中國“鄉(xiāng)政村治”模式下的治理格局，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村委會的具體調控力度拿捏不準。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導或者部門領導為了“政績”“面子工程”，針對法律細節(jié)規(guī)定、法律空白部分進行下發(fā)任務等工作[8]。這樣的情況屢見不鮮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得到政績的同時卻給村民、村委會、村民自治造成了重大的影響，也激化了兩者之間的矛盾糾紛。

2.3 民主監(jiān)督的缺失

民主監(jiān)督對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會來說是規(guī)范運行的保證，是反映自身行為的晴雨表。村民自治的重要一環(huán)便是民主監(jiān)督，可真正履行過民主監(jiān)督或者具有民主監(jiān)督的意識的村民少之又少。缺乏民主監(jiān)督的村民自治如同沒有源頭的活水，沒有創(chuàng)新，無法真正做到為老百姓謀福利。村委會對于公共事務的管理也逐漸流于形式，忙于應付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會對決策的制定和執(zhí)行分別從自身的利益出發(fā)，沒有民主認同和參與的決策執(zhí)行必定會導致矛盾發(fā)生，利益主體的不贊同、執(zhí)行過程中的不配合，都是鄉(xiāng)-村關系和諧發(fā)展需要跨越的障礙。

2.4 民眾素質

廣大中國農(nóng)村正處在改革的深水期，不斷提高的經(jīng)濟水平仍然隱藏著許多落后的因素。農(nóng)村地區(qū)的教育相較于城市仍然有一定的差距，尤其表現(xiàn)在教育觀念懸殊，而還有部分年齡較大的村民的教育情況仍然堪憂，入學率、文化水平難以跟上當下的經(jīng)濟發(fā)展水平。很多村干部甚至鄉(xiāng)干部文化水平仍然很低，政治意識薄弱。民眾素質的問題嚴重影響到了政策的執(zhí)行、村委會工作的協(xié)調、村民自治的發(fā)展。這些潛在的細節(jié)對于鄉(xiāng)-村關系的矛盾只會越積越深，為鄉(xiāng)-村關系矛盾的爆發(fā)埋下隱患。

3 鄉(xiāng)-村關系的協(xié)調

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的矛盾沖突產(chǎn)生于其兩者自身，更確切地說是這兩者不合理的政治行為或政治決策。兩者的行為都有一定的利益或者壓力驅使，在缺乏法律明確規(guī)定、民主監(jiān)督的時候，造成了許多不合理之處。但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在行政資源分配上的不均衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的行政資源明顯比村委會更多，從地位上來看，村委會屬于從屬地位，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于主導地位。

從總體上來看，處于主導地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是沖突的主要原因。作為鄉(xiāng)-村關系的一面兩點，村委會方面也有一定的原因，因此不管是從制度還是法律等方面去協(xié)調二者矛盾都必須兼顧兩方。

3.1 構建政府服務體系，健全政府績效評估機制

在當前的治理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村委會視為自己的下屬或者派出機構，在壓力機制的影響下，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“家長制”作風嚴重，過于強調手中的權力，通過行政手段來打壓、控制村委會，從而實現(xiàn)讓其為自己服務的目的，政績的驅使也讓鄉(xiāng)-村關系蒙上一層陰影。構建政府服務體系更多的是通過體制來引導政府為人民服務，樹立為人民服務的理念，建設服務型政府[9]。讓政策的執(zhí)行過程和結果真正地符合農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民擁護鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，調動農(nóng)民的積極性，協(xié)力建成政府服務體系。同時，完善健全政府績效評估機制，不再政績至上，打造全方位、立體化的績效評估體系。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，建立合理完善的獎懲制度，激勵政府干部，同時，大力整治不作為現(xiàn)象，從而構建一個真正和諧的鄉(xiāng)-村關系。

3.2 強化民主監(jiān)督機制，拓展民主監(jiān)督形式

民主監(jiān)督是村民自治中的重中之重，也是政府服務職能檢驗的晴雨表[10]。強化民主監(jiān)督機制，形成從內(nèi)部與外部、體制內(nèi)與體制外等監(jiān)督主體多元化的監(jiān)督體制，使監(jiān)督體制真正活用起來，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不作為”“亂作為”現(xiàn)象嚴格監(jiān)督。對于民主監(jiān)督的形式，勇于拓展創(chuàng)新，積極動員可利用的社會資源，發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極性，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的意見，得出權威全面的監(jiān)督意見和改進意見。使得鄉(xiāng)-村關系在民主監(jiān)督的氛圍中，在合理化、合法化的框架內(nèi)平穩(wěn)運行，鄉(xiāng)-村關系往和諧協(xié)調的基調穩(wěn)步發(fā)展。

3.3 完善法律法規(guī)，理清鄉(xiāng)-村關系

隨著“依法治國”“依憲治國”的不斷發(fā)展，法治社會的聲音逐漸濃厚。在部分落后地區(qū)，仍然還有許多干部、農(nóng)民存在著根深蒂固的“人治”思想，因此法律的宣傳到位顯得更加重要。尤其在村民自治的大環(huán)境下，村民自治制度的推廣在部分地區(qū)取得了良好的成效，但是部分地區(qū)由于宗族勢力，“村霸”勢力等對村民自治的把持，使村委會、村民大會、村民小組等都流于形式。

在這種情況下，村民自治既要給予充分的自主性，但設計一個法律的合理框架，一個包含更多細節(jié)的框架是十分必要的[11]。法律要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的權責進行嚴格細致的界定，對于兩者的合作行為也要有明確的基調，針對不同地區(qū)的具體情況，因地制宜制定相關細節(jié)的規(guī)章制度。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的作為要設置科學、合理的量化指標，并設置必要的行為底線，面對矛盾、分歧要及時解決，從而理清鄉(xiāng)-村關系，以利于鄉(xiāng)-村關系的優(yōu)化[12]。

3.4 創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，提高農(nóng)民素質

中國歷來鄉(xiāng)村治理實踐過程中形成的“鄉(xiāng)政村治”治理模式，是對中國一直以來基層村民自治制度的局部總結，但也暴露出許多問題，其中鄉(xiāng)-村關系緊張就是最突出的表現(xiàn)之一。建立真正符合國情、簡單有效的治理模式，一直都是廣泛研究中國農(nóng)村的主題之一[13]。治理模式包括鄉(xiāng)-村職責、鄉(xiāng)-村治理、鄉(xiāng)-村運行等多個子系統(tǒng)，是一個系統(tǒng)的治理范圍。因此，要從多個子系統(tǒng)對目前的鄉(xiāng)-村治理模式進行創(chuàng)新，協(xié)調鄉(xiāng)-村關系。

作為在鄉(xiāng)-村關系中起決定性作用的人，農(nóng)民的素質是政治體制健康運行，即村民自治制度運行的關鍵因素。首先，要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體完善農(nóng)村教育體系和基礎教育設施建設，加強對農(nóng)民的宣傳教育，提高農(nóng)民的參與治理意識和能力。其次，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村委會干部的知識能力要求也要逐漸提高，作為村干部，與時俱進的理念和能力至關重要，要積極組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會干部培訓，提升其治理理念和能力，打造良好的干群關系。

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