新型城市化下農民工住房保障問題與對策

2018-12-29 08:47:02吳秀梅

湖北農業科學 2018年19期

吳秀梅

摘要：新型城市化在中國經濟轉型中扮演著重要角色，農民工作為中國改革發展中人口紅利的重要動力，為轉變經濟發展方式提供了關鍵的勞動力支撐。從南京市農民工住房現狀和現行的農民工住房保障政策著手，分析了南京市農民工住房保障在政策、實施和管理等方面存在的問題及其制約因素，在借鑒中國其他地區在農民工住房保障方面的有效措施和有益經驗基礎上，有針對性地提出了農民工應當逐步統一納入城鎮住房保障體系，以四大原則為指導提出廣覆蓋、多層次的農民工住房保障體系的對策建議，進一步強調了新型城市化下農民工住房保障問題是農民工城市化環節的關鍵。

關鍵詞：新型城市化；農民工；住房問題；住房保障

中圖分類號：F299.21 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）19-0168-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.036 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Housing Security Problems and Countermeasures of Migrant Workers In the Course of

New Urbanization——A Case Study of J Park in Nanjing

WU Xiu-mei

（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing 210098，China）

Abstract： New urbanization plays an important role in China's economic transformation. As an important driving force in the demographic dividend for the reform and development of China， migrant workers provide a key labor support for the transformation of economic development mode. The Nanjing city migrant worker housing current situation was described and gave a review on the existing housing security policies of migrant workers. The problems and constraints of housing security of migrant workers were analysed in Nanjing in policies， implementation and management. Then， borrowing ideas from some effective measures and useful experience in other parts of our country， the thesis proposes some countermeasures and suggestions to solve the problems of their housing security. It is further emphasized that the problem of housing security for migrant workers under the new urbanization is one the most important part of the urbanization of migrant workers.

Key words： new urbanization；migrant workers；housing problem；housing security

黨的十九大報告指出：“讓全體人民住有所居”“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。”這突出了住房保障問題的重要性和緊迫性。中國獨有的城鄉二元戶籍制度使2.6億農民工當中的大部分無法切實享受城市化成果[1]。伴隨著中國城市化進程的快速推進，中低收入群體尤其是農民工在城市的住房問題逐漸突出并引起社會各界的廣泛關注[2]。

2005年至今，中央、地方政府關于農民工住房政策陸續出臺，長沙、重慶、湖州、上海等地在解決農民工的住房問題上進行了積極嘗試。2010年以來，廣州、北京等城市也陸續嘗試將符合條件的農民工納入當地城鎮住房保障體系。但是，總體看來，已有的住房保障政策仍處于探索階段，效果有限。

根據2017年發布的《南京人口老齡化現狀、問題及對策建議》，南京60周歲以上老人已超130萬人，65周歲以上老人90.76萬人。總體看來，2000年以來南京人口老齡化水平處于加速狀態，向老齡化深度發展趨勢明顯。人口老齡化對于新型城市化進程中發展的南京來講，意味著需要吸引大量的外來人口來為城市發展提供動力。2008年以來，城市的生活壓力當中最重要的占比——住房，在很大程度上決定了外出務工人員的流動目的地選擇[3]；就留城意愿來看，經濟因素方面主要受住房情況的影響[4]。

本研究從資料搜集、匯總、整理出發，在南京市選取了以制造業、建筑業、第三產業服務業為主體的農民工聚集地——J園區（南京市江寧區金智路沿線江南青年城、金智科技園、德塑工業園片區），針對該園區相關的農民工人群和管理人員進行了大樣本深度訪談，以期為這方面研究提供參考。

1 住房現狀及相關政策

1.1 住房類型

集體宿舍或工地工棚。農民工居住的集體宿舍大多數是以工廠為主的企業根據職工工作需要配備的集體住房，大多數是在產業園區內或是工廠舍棄的廠房范圍內修建的住房。以J園區為例，集體宿舍分兩種，一種是舊廠房改建，一種是多層建筑的底層，兩種住房的共同點在于沒有獨立的陽臺、衛生間、廚房，小房間居住3人，大房間居住6～8人，人均居住面積小且沒有配備基本的家電設施。

出租房或寄住。這類住房基本的生活娛樂配套設施會比較齊全，私密性更強，但價格較高；寄住在親戚或雇主家一般都是暫時性的。

城中村或城鄉結合部。城中村最大的特點是租金很低。城鄉結合部是農村與城市邊界的銜接處，它的強包容性使其成為農民工首選的棲息之地。居住人員混雜，治安、環境衛生等問題嚴重成為這些區域的主要問題。

1.2 住房面積

根據訪談，被訪談者認為居住的空間較小，根據簡單的統計不難發現，人均居住面積小于等于5 m2/人的約占45%，均居住面積大于5 m2/人小于10 m2/人的占40%，人均居住面積大于等于10 m2/人的約占15%，而由南京市建委牽頭的《關于提高人口生活水平專題調研報告》顯示南京市居民人均住房面積已經超過33 m2/人，這充分表明以J園區為代表的南京市地區農民工的住房面積遠低于城市戶籍人口。

1.3 住房質量

大部分農民工住所條件和周邊生活配套設施匱乏或落后單一，此外，還有一部分農民工住在工棚、集體宿舍或工作場所等，這些住房大都建筑密度大、戶型設計落后、通風采光差、容積率高并存在消防隱患。就居住環境而言，綠化面積小、配套設施少、公共衛生狀況差。這表明以J地區為代表的南京市農民工的住房質量偏低。

1.4 住房特點

住房主要途徑——租賃。農民工在城市的流動性較強，大多數選擇租賃的方式來解決住房問題，購房比例極小。在訪談中發現租賃不僅是指農民工在租賃市場上的租房選擇，還包括租住集體宿舍、工棚等。

居住密集區——城市邊緣。城市邊緣是指以城鄉結合部和城中村為代表的聚居地，通常是缺乏物業管理的自建房或改造房等[5]。通常該區域居住價格、交通成本都較低，所以這些地方農民工數量逐漸超過當地人。根據訪談結果，居住地屬于城市邊緣的被訪者占到了60%以上。

住房支出占總收入的比例小。在訪談中，很多被訪者表示自己不愿意在住房上支出太大的比例，原因在于支付能力、生活成本、攢錢寄回等，所有被訪者的住房支出都低于同期食品消費支出。他們根據農村的消費習慣將住房花費盡量降到最低。

與職業緊密相關。職業依附性非常大，農民工的職業變動頻繁、流動性大，使其居住行為呈現明顯的不穩定性和流動性特征[5]。從流動方向來看，既有在南京市內部各區的小范圍流動，也有在南京與其他城市之間的大范圍流動。

1.5 南京市現有的與農民工相關的住房保障政策

南京市目前沒有專門針對農民工群體的住房保障政策，只有在住房公積金制度方面有提出進城務工人員實行強制繳存公積金的模式。

公租房：公共租賃住房保障包括租賃補貼發放和實物配租兩種方式。外來務工人員享受條件為在本市連續工作5年及以上并連續繳存社會保險和住房公積金5年及以上；家庭人均年收入低于上一年度本市城市居民人均可支配收入50%的；本人、配偶及未成年子女在本市無住房。

外來務工人員公寓：“藍領公寓”是外來務工人員集中租住的，該公寓由滿足條件的企業統一向區政府申請，以江寧開發區清水西苑小區為例，現已有23家企業（其中農民工人數超5 000人）入住。

住房公積金：南京市將進城務工人員納入城鎮職工，實行強制繳存公積金的模式；自由職業者自愿繳存；南京還允許提取住房公積金沖抵公租房房租；當房租超出家庭工資收入的規定比例時，該家庭可以提取公積金用于繳納房租。外地務工人員繳納公積金的條件：與所在單位簽訂勞動合同、辦理暫住證和就業失業登記證并繳納社保。

住房補貼：2016年7月1日起，根據《南京市發放高校畢業生住房租賃補貼實施辦法》，符合申領條件的高校畢業生，每人每月能領取600～1 000元租房補貼。2018年1月，申領住房租賃補貼的年限由原來的兩年延至三年。

2 存在的問題

2.1 政策評析

2.1.1 涉及農民工群體的住房保障政策不健全南京市目前涉及到農民工群體的保障性住房只有公租房、住房公積金和廉租公寓這3種模式，其他住房保障政策都沒有將農民工群體納入。且目前南京農民工住房公積金制度沒有充分考慮到低收入群體當中非本地戶籍人口的農民工群體的支付能力，而且公積金的異地轉移和提取機制都還不健全。

2.1.2 保障政策覆蓋面窄南京市目前現有的公租房、住房公積金、外來務工人員公寓和高校畢業生住房補貼4種形式，除此之外，對滿足條件的高層次人才（高學歷、技能技術型人才等）更是放寬了年限，并享受落戶、申購共有產權房、租賃公租房等政策優惠，一是農民工群體當中的這類人才比例較小，二是地理區域上限制和準入條件等因素，其實際覆蓋面是較窄的。

2.1.3 住房建設相關制度的不完善不管是各類型建設保障性住房還是市場上的商品房建設，在建設的戶型大小、樓層高低上皆未將農民工群體的實際需求納入。農民工及其家庭在城市定居的可能性較小是其留城意愿降低的一個重大因素，他們有舉家遷移到城市的愿望但是由于住房戶型與價格的矛盾，使其在經濟方面受阻[6]。

2.2 實施過程當中出現的問題及分析

2.2.1 政策信息障礙被訪者對現有的住房保障政策知之甚少。當農民工群體對現有保障房政策相關的信息了解缺失的情況下，有關部門又沒有采取相關的信息傳播方法，惠民政策信息不暢。從一個側面也反映出來南京市農民工群體的住房保障意識還比較薄弱。

2.2.2 保障房位置偏遠目前南京市四大保障房片區：花崗、岱山、丁家莊、上坊，地價較低，距離市中心也較遠。雖然入住者在住房方面的支出相對較低，但交通成本、設施成本、安全因素等綜合考量，一些低收入農民工只能被迫放棄更好的就業機會或者放棄公租房。

2.2.3 企業保障力度嚴重不足一是企業對本單位農民工住房問題上面的舉措缺失或不足，二是南京市房地產企業對于保障房建設方面的多形式合作缺失，房地產企業承建保障房意愿低[7]。農民工用工比例較高企業的趨利性使其目光短淺，沒有看到在住房問題解決后對企業吸引高素質農民工所帶來的巨大效益。

2.3 管理過程當中出現的問題及分析

2.3.1 保障房建設監管欠缺南京市保障房建設在建設質量、建設開工進度、公平分配等方面的管理都比較到位，目前存在問題的主要在于兩點：一是土地指標難落實，二是資金籌措中的融資貸款困難。保障房建設用地的落地和項目推進受影響，主要是由于南京市土地農轉建指標一直受限。在保障房建設融資貸款過程當中，銀行按照有關規定，對保障性住房貸款并未區別對待。

2.3.2 保障房準入和退出管理欠缺南京市目前與農民工相關的住房保障政策雖具有一定的保障性質還是明顯存在涵蓋面較窄、準入門檻太高、申請程序太過繁瑣等問題，實際的情況就變成絕大多數農民工群體依然還處在住房保障體系之外。如類似要求繳納5年以上的社保這樣的條件對流動性較大的農民工群體而言要求比較苛刻，同時他們又面臨正常市場上租房價格不斷膨脹的兩難困境；廉租公寓會出現員工離職后還是以員工名義占用公寓名額的情況，這就妨礙了其他真正有需要的企業申請新名額的機會。

2.3.3 住房的市場監管欠缺一是南京市政府對于公租房的租賃市場管理不太規范，使得農民工住房租賃市場秩序較混亂；二是有關機構對于城中村的私人出租住房建設和建筑工地工棚搭建的監管過于寬松。

3 南京市農民工住房保障對策研究

3.1 農民工住房保障的原則

3.1.1 社會公平原則住房保障作為社會保障的重要組成部分，應當遵循社會保障的重要原則之一——公平正義。詳細包含以下三點：一是住房保障對象的公平，即戶籍上不以本地和外地、農民工和城市居民作為區分；二是住房供應和分配的公平，在供應分配比例上、住房面積、戶型設計等方面能夠將農民工的支付能力和需求納入考量；三是住房補貼標準，既要求住房條件和收入水平處在同一水平的保障對象在補貼標準上要一致，也要求對住房條件與收入水平不處于同一水平的保障對象在補貼標準上要有差別化[8]。

3.1.2 人本原則新型城市化背景下強調推進人口市民化進程務必堅持以人為本原則，以人為為核心。不同類型的農民工，他們由于家庭、年齡、定居意愿的不同，住房需求會有所不同，政府以人為本在制定政策時考慮個性化需求，以不同層次的保障形式來提供不同的住房保障。另外，企業和社會組織應擔負社會責任，并在相關問題上實施人性化管理。

3.1.3 政府主導原則政府主導政策出臺，政府作為主導，統籌企業社會多方力量和資源[9]。農民工保障房也是準公共產品的一種，如果單純由政府來投資運營成本過大，所以，應當靈活適度吸引其他資本進入，企業和社會多方配合，充分發揮政府和市場和社會的多方作用，共同協作完成。其次，靈活適度還體現在要避免福利陷阱的出現，不能使農民工對于保障政策的依賴性太高，造成“懶漢局面”。再次，農民工住房保障制度不能脫離現行的城鎮住房保障范疇，需在保證制度連續和有效性的前提下做到兩者的銜接。最后，靈活適度還體現在結合城鄉一體化目標，在農民工住房保障制度上統籌考慮農民工在農村原有的農村土地相關保障。

3.1.4 循序漸進原則任何一個政策的出臺、實施和成熟推進都不是一蹴而就的，必須遵循循序漸進的原則，政策實施由少到全、政策覆蓋面由窄到廣、保障水平由低到高，逐步推進。農民工群體普遍具有流動性強的特點，所以在與其相關的政策方面不可采用一刀切的思路，首先集中力量解決重點難點和迫切點，優先解決基本和突出訴求。

3.2 構建廣覆蓋、多層次的農民工住房保障體系

3.2.1 健全農民工的住房保障制度針對租房需求深化現有的公租房、廉租公寓模式，針對現今融資難、選址不合適、指標不足等問題，在農民工住房保障房房源的選擇上應該更加多元化。根據梯度消費理論-住房過濾模型，政府在房源的選擇上有很多其他途徑。具體措施：政府采取房產稅等財政手段有效地擠出閑置住房；合理規劃利用小產權房；借鑒重慶、上海等地區的模式，將爛尾樓、工業園區舊廠房等重新規劃；借鑒常州的做法，創新融資模式。其次，借鑒成都的創新模式，在公租房方面可以逐漸試點區域“售轉租”，這是一個很好的過渡形式，有利于增強農民工留城意愿，建設美麗南京，更鼓勵從小在南京生活的新生代農民工舉家遷往城市定居。

進一步完善南京市城鎮住房公積金制度中關于農民工的部分。一是南京市目前強制要求進城務工人員繳納住房公積金，但實際上由于很多農民工沒有辦法與企業簽訂勞動合同或者缺乏個人繳納公積金部分的支付能力等原因，所以該規定也是形同虛設，可借鑒山東省萊蕪市的做法，以政府住房補貼直接兌付給農民工的形式，為符合條件的農民工按照南京市平均住房標準來核算租房補貼。二是探索適合農民工住房公積金使用的新渠道。對于一些暫時無購房需求時，其住房公積金顯然沒有支取使用的機會，針對這種情況，放寬農民工住房公積金支取條件，允許農民工在大病、失業等困難情況下支取住房公積金。

針對購房需求深化共有產權住房保障模式。簡單來講，共有產權房就是轉變投資模式按比例分配，房屋的產權由政府與個人按比例分配、共同擁有[10]。2015年7月起南京市已經在玄武區、秦淮區、建鄴區、鼓樓區、棲霞區、雨花臺區范圍內保障性住房共有產權管理適用《南京市保障性住房共有產權管理辦法》，同時要求，浦口區、江寧區、高淳區、溧水區、六合區應參照本辦法實施。但是南京市該模式在參與人群上面還只向非本地戶籍人口開放，其保障范圍還尚窄。南京市已經建立起這種創新的住房保障模式，所以目前需要采取的措施：深化共有產權住房保障模式，農民工群體作為低收入群體的重要組成部分應該被納入該模式的保障范圍，對有能力購買經濟適用房和共有產權房的農民工給予準入。

3.2.2 擴大農民工住房保障制度的覆蓋面南京市的落戶政策也該做一定調整，實際考慮到農民工在南京市的工作年限、為南京市建設和經濟發展做出的實際貢獻以及其留城意愿等元素，更多元化地量化細則。可借鑒湖州的做法，降低農民工進入的門檻，簡化行政手續，之后再按標準逐步規范，選址方面結合城市規劃以及多元化房源選擇來落實[11]。

3.3 農民工住房保障配套措施

3.3.1 提高南京市農民工整體收入水平不管是選擇租住還是購房，農民工群體的收入水平都直接影響其消費水平和住房支付水平。在東部發達城市來講，南京市在人均工資方面處于并不具有非常明顯的競爭優勢，所以實際收入水平和住房問題的解決就更加相輔相成。建議以提高農民工的就業能力來推動南京市農民工的收入水平的提高[12]；此外，避免出現長時間、大范圍的薪資拖欠或其他損害農民工切身利益的惡性事件尤為重要。

3.3.2 加大政策宣傳力度針對如今農民工群體并不了解南京市現有的農民工住房保障政策的問題，政府應當積極尋找有效的政策宣傳途徑，讓有意愿且符合條件的農民工群體申請入住。在實地訪談中也了解到，部分農民工缺乏住房保障意識，一部分農民工從沒聽說過住房保障，不了解農民工群體的住房保障是什么，針對這種情況不僅要靠他們的自我學習，更要依靠政府的宣傳普及。加大政策宣傳力度的雙重利好在于既能提高農民工群體的住房意識，又能起到推動政策實施的作用。

3.3.3 完善住房租賃市場管理在中國住房租賃市場缺乏統一法律規章的情況下，南京市可以制定部分地方法規：對出租房的建筑安全、配套設施、空間環境等做出規定，尤其是對于私建房租賃和工地工棚實行嚴格的管理。在此基礎上建立既能了解到農民工群體的住房現狀，又能對農民工群體的住房安全起到監督房屋租賃市場管理信息系統登記制度。

3.3.4 完善城市空間規劃制度針對保障房選址不合適、住房建設相關制度不健全和政府管理中用地指標的問題，將農民工居住問題作為城市規劃的一部分來考慮，完善城市空間規劃制度。保障性住房建設不一定需要新的建房指標，棚戶區改造或舊房翻新等方式也能獲取新的保障房房源，借鑒重慶、上海等地的經驗，將爛尾樓、舊廠房等重新規劃，更新周邊的配套設施建設，同時結合選址、戶型、面積、交通、購物等多方考慮，讓農民工更好地融入城市[13]。

4 小結

對以J園區分析農民工住房現狀可知，農民工自身以及市場條件是無法解決農民工群體的住房問題。目前，農民工住房狀況比較惡劣，大部分農民工沒有享受住房保障，作為具有宏觀調控能力的政府作用有待加強。形成廣覆蓋、多層次的農民工住房保障體系并逐步完善農民工住房保障相關法規十分必要。

農民工住房問題是快速城市化過程中出現的典型問題，關系社會和諧順利實現，在新型城市化目標下，應該把實現農民工住房保障與城鎮居民住房保障的順利銜接和穩步發展作為的重要抓手。

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