城市化進程中的宅基地退出機制研究

鄭晴

摘要：在城市化進程中，城市不斷擴張造成建設用地的需求量日益增加。在中國農村地區，宅基地出現閑置的現象，造成了土地的不合理利用和浪費。因此，通過加大對農村宅基地退出機制的探索，不僅能夠合理解決宅基地閑置問題，而且對于緩解城市化進程中土地資源稀缺的狀況具有重要的現實意義。通過整理相關文獻總結了在城市化進程中宅基地利用的現狀、存在的問題，并對現存問題進行原因分析。鑒借天津“宅基地換房”模式、無錫“雙置換”模式和河南省“補貼置換”模式，對宅基地退出模式進行探討，提出宅基地退出的政策建議。

關鍵詞：城市化；宅基地；退出機制

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）19-0072-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.015 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Study on the Exit Mechanism of Homestead in the Process of Urbanization

ZHENG Qing

（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing 210098，China）

Abstract： In the process of urbanization， the city's growing demand for construction land is increasing. But in China's rural areas， homesteads appear a lot of idle phenomenon， resulting in unreasonable use of land and waste. Therefore， by increasing the exploration of the rural homestead exit mechanism， it can not only solve the problem of homestead idle， but also has important practical significance for alleviating the scarcity of land resources in the process of urbanization. The current situation and existing problems of homestead utilization in the process of urbanization are summarized， and analyze the existing problems. In addition， the exit mode of homestead was discussed through the mode of "homestead land exchange" in Tianjin， "double displacement" mode in Wuxi and "subsidy replacement" mode in Henan Province. Finally， through the research on the exit mechanism of homestead， put forward policy suggestions.

Key words： urbanization；homestead；exit mechanism

從社會發展的規律來看，城市化是人類經濟和社會發展的必然結果。目前，中國的城市化水平與世界平均水平還有一定差距，但隨著城市化進程的加快和城市化水平的不斷提高，中國的城市化水平逐步進入快速發展階段[1]。城市化在給中國帶來諸多效益的同時，也帶來一些負面影響。城市的就業機會、發展前景和較好的生活條件，吸引大量的農村勞動人口向城市轉移，他們常年居住在外甚至直接在城市定居，導致農村出現“空心村”現象[2]。宅基地閑置不僅是對土地資源的浪費，而且不利于土地的集約利用。因此，在城市化背景下加快農村宅基地制度改革，積極探索宅基地退出機制刻不容緩。

在城市化進程中，城市不斷擴張造成建設用地的需求量日益增加。但是在中國農村地區，宅基地出現閑置的現象，造成了土地的不合理利用和浪費。因此，通過加大對農村宅基地退出機制的探索，不僅能夠合理解決宅基地閑置問題，而且對于緩解城市化進程中土地資源稀缺的狀況具有重要意義[3]。

1 城市化進程中農村宅基地利用現狀、存在的問題及原因

1.1 農村宅基地利用的現狀

由于中國城市化的快速發展，大量農村人口歷史性遷徙。根據有關調查顯示，中國總共擁有農村宅基地1.3×107 hm2，農村宅基地總量較大，但是利用效率比較低，目前大約有10%～15%的宅基地處于閑置狀態[4]。

近年來，隨著農村經濟體制的不斷深入，宅基地使用權流轉在一些地區非常流行。伴隨著城市化的加快，越來越多的農村勞動人口向城市轉移，長時間的外出打工導致家中的宅基地常年閑置。有些年輕的農村勞動力在城市中有了穩定的收入，選擇在城市買房。這部分人就想賣掉在農村的宅基地，導致宅基地私下交易較多，形成一種隱形市場，不利于保護農民的合法權益。由于農村宅基地的申請是無償的，這就使得農民貪占多處宅基地，在中國農村地區“一戶多宅”的現象極為普遍。

由于城市擴張對建設用地的需求不斷加大，位于城鄉結合部的土地被不斷地侵蝕。因此，農村宅基地私下流轉現象，在經濟較為發達的城鄉結合部更為明顯。有些地區的城市甚至存在盲目擴張的現象，造成了大量土地的浪費。

1.2 農村宅基地利用存在的問題

1.2.1 宅基地大量閑置，“空心村”現象嚴重 在過去的幾十年里，由于宅基地的無償無期限使用，導致宅基地的用地規模日益擴大，有些人占而不用，以至于農村宅基地存在大量閑置。農村居民點零星分布，占用面積不一，出現宅基地用地面積超標的問題，甚至有“一戶多宅”的現象[5]。隨著生產力的進步，尤其是城市經濟的發展，城市對勞動力的需求越來越大，城市較高的收入以及完善的基礎設施條件，使得大量農村剩余勞動力進城打工，大量的農村勞動力進城后定居，但這部分農民并沒有找到合理的渠道退出宅基地，進一步導致中國出現了“空心村”現象。

1.2.2 宅基地存在隱形市場，缺乏定價機制 根據《土地管理法》的規定，集體所有的土地使用權不能夠出讓、轉讓、出租，更不能用作建設用地[6]，但是由于宅基地的產權制度比較模糊以及管理不到位，宅基地顯性市場缺失，從而在全國范圍內出現了隱形市場。這種隱形市場的主要形式有一家擁有多處宅基地、批的面積少建得多、違法進行出售、觸犯法律聯建等[7]。宅基地使用權私底下的流轉，由于缺乏統一和規范的市場監督以及評估價格機制，并且缺乏有力的市場競爭，導致宅基地使用權的資產價值沒有得到合理的體現，交易的價格偏低是農村宅基地交易過程中存在的普遍現象。因此，交易價格只能通過雙方協商確定。同時，農民和城市居民相比在經濟實力和談判經驗等方面都處于不利的地位，城市居民可以利用自己的優勢獲利，從而造成農民利益受損的不對等局面，農民利益更加難以保證。

1.2.3 宅基地市場秩序紊亂，嚴重沖擊土地市場 在中國，宅基地使用權只能在體制外流轉，這種流轉方式缺乏市場的有效監督和調控，與正常的土地市場脫軌，導致正規的土地市場不能精確地反映市場信息，使其資源配置功能失效，隱形的宅基地流轉市場便暗流涌動，但是其所流轉的土地與正規市場并無區別。隱形的宅基地市場將產生的一系列社會后果： 產生交易矛盾時無法保護受害者，集體土地收益損失，打破了市場主體的平等，進而擾亂土地市場交易和土地市場競爭秩序，阻礙土地市場的培育和發展，對土地市場造成嚴重的沖擊。

1.3 農村宅基地利用中存在問題的原因

1.3.1 宅基地產權關系不清晰 在中國，宅基地存在產權不明晰的問題，主要表現：①所有權主體缺位。中國法律規定“宅基地的所有權由農村集體所有”[8]，但在現實生活中宅基地所有權的主體是缺失的。首先，農村集體不具備所有權集體資格。其次，國家享有宅基地的最終處分權。由于宅基地所有權主體的缺位及其與國家關系的錯位，使得宅基地使用權流轉往往處在不受管制的狀況，造成了流轉的混亂性。②宅基地使用權公示制度不健全[9]。對于農戶而言，宅基地不僅是最基本物質基礎，還具有社會保障功能，因此宅基地的得與失對農民生活具有重大影響，本應依法進行權屬登記。但是，目前中國宅基地所有權的使用權由自己選擇，多由村委會自行確認，不規范。

1.3.2 宅基地使用制度不合理 宅基地使用權的主體界定缺乏嚴謹性，內涵不清晰。根據中國的相關法律法規，宅基地使用權主體是以戶為單位。《土地管理法》有明確的規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地[10]。由于缺乏統一的規定，不同地區對于分戶的標準也不盡相同，有些地區要求農戶結婚成家之后才能分戶，而有些地區規定只要成年或達到結婚年齡后就可以分戶。這種不合理的宅基地使用制度為嚴格界定戶或限制合理分戶提供了可操作的空間，造成了宅基地使用權的違規取得和宅基地被壓制的雙重現象。在中國，宅基地的使用權是無償無期限的，使得農民抱著不占白不占的心理，出現大量一戶多宅的現象[11]。

1.3.3 戶籍制度的阻礙 所謂戶籍制度就是戶口制度，它是伴隨著國家而形成的一種社會制度。戶籍制度是計劃經濟與城鄉二元社會結構最重要的制度根基之一。這是一種限制人口流動的管理制度，用來減輕計劃經濟時期社會資源的壓力。多數學者認為戶籍制度已經成為城市化進程的障礙，急需要對其改革。城市化進程與戶籍制度關系很大，合理的戶籍制度能夠加速城市化進程，反之則成為障礙[12]。嚴格的戶籍制度，使城市居民獲得農村宅基地使用權的惟一渠道就是將戶口遷至農村。然而，城市資源比農村豐富，這種途徑是不現實的。所以，城市居民想要在農村獲得宅基地就只能通過體制外流轉的方式。

2 農村宅基地退出的基本原則和模式探討

2.1 農村宅基地退出的基本原則

2.1.1 自愿退出原則 宅基地的退出必須要建立在農民自愿的基礎之上，強行拆除農民的住房，強行逼迫農民退出宅基地，不僅會造成嚴重的社會后果，而且會使農民產生抵觸情緒。宅基地是農民的社會保障，是農村土地集體所有制賦于農民的權利。農民缺乏完善的社會保障，宅基地對于農民來說顯得尤為重要。因此，宅基地退出必須要遵循農民的意愿，切實維護農民的合法權益。

2.1.2 依法補償原則 宅基地退出要遵循依法補償的原則，但在實際操作中，有關部門并沒有給予農民合理的補償，這也是農民之所以不愿意退出宅基地的原因。目前，宅基地退出補償多采取一次性現金補償的方式，農民失地后的生活沒有長久保障。宅基地補償可以通過現金補償、實物補償、就業補償等多種方式進行。在進行貨幣補償時，可按照宅基地的市場價值定價，考慮到宅基地上的建筑物的未來收益等[13]。在補償時，還要考慮農戶的社會保障補償，可以通過專門的職業培訓，讓退出宅基地的農民能夠自己謀生。宅基地退出補償應該根據農戶的實際情況，具體地針對不同的情況進行合理的補償。

2.1.3 保護耕地原則 宅基地退出要遵循切實保護耕地的原則。有序地組織宅基地退出，一方面可以解決宅基地利用效率低、一戶多宅的問題，另一方面還可以合理利用土地、整治土地、提高土地利用效率，增加耕地面積。為了保護1.2億hm2耕地紅線，在宅基地退出之后，合理組織土地復墾，能夠有效地增加耕地面積，保護糧食安全。

2.2 宅基地退出模式的探討

2.2.1 天津市“宅基地換房”模式 從2005年開始，天津市率先進行“宅基地換房”模式的試點工作，不斷推進小城市建設[14]。天津市的城市和村莊呈現小規模的特點，但是每個人占有的建設面積較大，造成了土地資源的浪費。于是，天津市便開始從城市周圍探索出一條新的道路。所謂“宅基地換房”就是在現行的承包責任不改變、耕地面積不減少的前提下，建設一批具有現代化特點、適合于產業發展以及生態環境良好的新型小城市。農民用宅基地，按照一定的置換要求和標準，在小城市中無償換取一套住宅，農民可以搬到城市生活。農民之前的宅基地由政府統一進行整理復墾，保持耕地總量動態平衡[15]。天津的“宅基地換房”模式，對于中國宅基地退出具有重要的借鑒意義。

2.2.2 無錫市“雙置換”模式 無錫市積極探索宅基地退出的模式，經過一系列的實踐，探索出一條新的道路，即“雙置換”的模式。無錫市“雙置換”政策主要是農民用宅基地上的住房更換城市住房，用土地承包經營權換取社會保障，使農民轉變成城市居民身份[16]。無錫市本身的市場經濟比較發達，鄉鎮企業具有很強的經濟實力，通過這種置換模式，已成為長三角經濟發展腹地。無錫的“雙置換”模式，有利于推進城鄉一體化的進程。

2.2.3 河南省“補貼置換”模式 河南省郟縣為了進一步提高城市化率和合理利用土地，從2012年開始實施宅基地“補貼置換”模式。凡是該縣的農民并擁有農村戶口，在依法獲得宅基地的前提下，由本人拆除宅基地上的房屋后，將宅基地的使用權交還給村集體統一管理。對于自愿退出宅基地并在縣城購買房屋，辦理了城市戶口的農戶，政府將對新購置的新房進行補貼，每平方米補貼200元，每戶補貼金額最高為2萬元，同時一次性補貼安家費3 000元。對于首次退出宅基地，進城購房的農戶還可以享受一次性契稅等額補助[14]。河南省“補貼置換”模式，對中國宅基地的退出機制也有一定的借鑒意義。

3 農村宅基地退出機制的政策建議

3.1 完善宅基地相關的法律制度

在現在法律法規不完善的條件下，首先要修訂農村宅基地使用權的法規，明確宅基地使用權，明晰宅基地流轉的程序以及宅基地的發證工作[4]。應該做到：一是通過試點工作積極探索農村宅基地退出的做法，可以借鑒天津市的“宅基地換房”模式、重慶市的“雙交換”模式、河南省的“補貼置換”模式，不斷完善相關的法律法規；二是相關立法部門需要加大研究力度，重新修訂宅基地的相關法律，修改宅基地管理辦法，加大執法力度。三是通過對農村進行合理的規劃，減少土地的不合理利用，加強農村宅基地規劃，促進城鄉建設用地增減掛鉤。

3.2 建立健全的社會保障體系

在城市化進程中退出宅基地，需要進行一些改革，其中建立健全的社會保障體系最為重要。健全的社會保障體系不僅是宅基地退出的加速器，也是社會的穩定器。與此同時，宅基地退出后，農民進城打工也將面臨許多的問題，如住房、就業、看病、上學等問題，農民想要適應城市的生活也不是一件簡單的事情，因此政府必須大力投入到“住房”“教育”“就業”等方面的建設中，保障進城后農民的各種社會設施以去后顧之憂[17]。

一方面，由于生活方式與就業環境和農村相比有很大的差異，再加上二元戶籍制度的存在，農民在城市中的就業會遇到很多困難，因此政府需要對他們進行必要的就業培訓和指導，在城市中安頓好生活。另一方面，加快二元戶籍制度改革，戶籍制度是影響城鄉一體化進程的重要因素[18]。確保進城務工的農民可以和市民一樣共同享受城市的公共服務和社會福利，最大限度地保障農民的權益。

3.3 宅基地退出補償制度的建立

通過以上分析可以看出，退出補償是否合理是影響農戶宅基地退出的最主要因素[19]。調查顯示，有61.33%的農戶更愿意以安置住房的方式進行宅基地退出補償；還有38.67%的農戶愿意以價格補償的方式退出宅基地。宅基地退出補償制度是以農戶合法取得宅基地為基礎的，權衡國家、村集體和農民三者的利益是補償制度的關鍵。合理的補償標準應以宅基地安置為依據，已經棄置的宅基地農戶可以按照市場價格進行補償。同時，從自愿退出宅基地農民的長期生活考慮，需要社會保障、就業等方面的引進政策，將農民統一到城市社會保障體系中[20]。

3.4 宅基地置換制度的建立

根據一些地方的成功試點，農民可以采取“雙置換”的模式退出宅基地。如果有些農戶自愿退出宅基地，可以用其宅基地的使用權來置換城鎮住房，并享有城鎮住房的社會保障。“雙置換”就是用農村的承包經營權置換城市的社會保障，用農村的宅基地置換城市住房[14]。通過這種置換，不僅能夠減少大面積的宅基地，還能夠促進城市化的發展。對于不愿意離開農村的農戶，可以用宅基地置換田地或山林[14]。

4 結論

隨著城市化的快速發展，建設用地越發緊缺，而農村宅基地卻大量閑置。提高農村宅基地的利用率，合理利用每一寸土地，是城市化進程中需要解決的重中之重。本研究通過整理相關文獻，總結了城市化進程中宅基地利用存在的一些問題，主要包括宅基地的大量閑置和隱形市場的存在。與此同時，對宅基地利用存在問題的原因進行分析。最后，構建宅基地退出機制的研究，通過對試點成功的宅基地退出模式的分析，提出政策建議。

目前，宅基地退出主要針對三種類型：一是在鎮上購買房子的農戶，鼓勵他們自愿退出宅基地；二是一戶多房、非法收購、超標的農戶，依法無償追收其宅基地；三是加強社會保障措施，鼓勵農民主動放棄申請新的宅基地[20]。宅基地退出機制具體包括：①加強宅基地退出的動力機制，城市化的快速發展為農戶退出宅基地提供了動力。②提高宅基地退出的激勵機制，對宅基地退出合理補償，提高補償標準。③健全宅基地退出的保障機制，使得退出宅基地的農民能夠享受到城市市民的待遇。通過對宅基地退出機制的探索，為廣大農戶退出宅基地提供了一條合理的途徑，既維護農戶的合法權益，也加強了土地的集約利用。

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