高質量推進農業特色小鎮建設

董夢雅

摘要：農業特色小鎮將成為縮小城鄉差距、推動農業供給側結構性改革、助推鄉村振興戰略的重要把手。通過對農業特色小鎮內涵和類型的分析，探討農業特色小鎮所具有的社會經濟價值，深入分析地方在推進農業特色小鎮建設過程中遇到的問題，并提出相應的解決對策，從而促進小鎮的健康發展。

關鍵詞：農業特色小鎮；特色產業；產城融合

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）19-0076-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.016 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

High Quality Promotion of Agricultural Characteristic Town Construction

DONG Meng-ya

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： Agricultural characteristic towns will become an important handle to narrow the gap between urban and rural areas，promote structural reform of agricultural supply side and boost Rural Revitalization Strategy. Through the analysis of the connotation and types of agricultural characteristic towns，this paper discusses the social and economic value of the small towns with agricultural characteristics，analyzes the encountered problems in the process of promoting the construction of agricultural characteristic towns，and points out the corresponding solutions so as to promote the healthy development of small towns.

Key words： agricultural characteristic towns； characteristic industries； city-industry integration

2016年7月，住建部、國家發改委、財政部聯合下發《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，要求通過培育現代農業等特色鮮明的產業形態，建設特色小鎮，推動新型城鎮化和新農村建設。2016年12月國務院下發的《關于進一步促進農產品加工業發展的意見》中指出，要求加快建設農產品加工特色小鎮，實現產城融合發展。2017年中共中央一號文件提出，圍繞有基礎、有特色、有潛力的產業，建設一批“三位一體”（農業、文化、旅游一體化發展），“三生同步”（生產、生活、生態同步改善），“三產融合”（一、二、三產業深度融合）的特色村鎮。2018年中央一號文件以“鄉村振興戰略”為主題，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，推進城鄉融合發展體制，建設社會主義新農村。在住建部公布的第一批、第二批特色小鎮名單里，農業服務型小鎮分別占比12%和13%，可見相關政策的陸續出臺，推動了建設農業特色小鎮的熱情。

1 農業特色小鎮的概念及類型

1.1 農業特色小鎮的概念

農業特色小鎮是指通過整合農村生產、生活、生態、文化等資源，以農業的生產、加工、貿易、休閑觀光旅游及農業服務業為主導產業，一二三產業融合發展的建制鎮或者產業創新創業平臺[1]。其具有立根于農村、依托于農村、功能服務于農村的特征，是聚集農業產業、農產品加工和交易、連接城鄉經濟文化資源的重要平臺。農業特色小鎮以特色農業為首，突出現代農業，打造產業高地；以自然景觀為要，突出健康生態，修復原生凈土；以歷史民俗為脈，突出挖掘傳承，保鮮文化資源；以小鎮居民為本，突出精準齊全，優化功能配套，有助于推進農村四化同步發展，實現城鄉一體化和城鄉公共服務均等化，助推鄉村振興戰略的實現。

1.2 農業特色小鎮的類型

不同地區有不同的自然風貌、風土人情，農業特產等，由此形成了不同類型的農業特色小鎮，主要有以下4種類型（表1）。

1.2.1 以農林牧漁為依托的特色小鎮 這類小鎮，一般是因地制宜發展特色農產品，因農產品品質突出，因而聲名遠揚，如無錫陽山水蜜桃小鎮、壽光蔬菜小鎮、慶元香菇小鎮等。

1.2.2 以農產品加工為依托的特色小鎮 農產品加工業包括農產品產地初加工、精深加工、農產品及加工副產物綜合利用。通過延長產業鏈，對農副產品進行深加工，提高農產品的附加值。以舟山定海遠洋漁業小鎮為例，舟山全市共有遠洋漁船450余艘、水產精深加工企業40余家，目前已形成遠洋捕撈——海上運輸——水產精深加工——冷鏈物流水產交易、銷售、服務等全產業鏈的遠洋漁業發展體系。

1.2.3 以休閑農業和生態旅游為依托的特色小鎮 這類小鎮往往具有獨特的自然景觀，良好的鄉村生態環境、豐富的歷史文化資源、獨樹一幟的民俗風情。如河橋民宿小鎮依托良好的生態環境、獨特的地理位置及建筑文化資源，為周邊重點旅游項目提供住宿功能；景德鎮背靠千年陶瓷文化打造文創特色小鎮；云南彝人古鎮利用彝族火把節吸引大量游客。

1.2.4 以農產品貿易為依托的特色小鎮 積極利用先進信息技術，大力發展網絡營銷，發展“互聯網+農業”的新經濟業態，形成農產品消費型商貿小鎮。如四川龍臺檸檬小鎮，大力培育以檸檬為主導的食品加工業，銷售精油，果脯、果醬、干片等產品。龍臺鎮大力推廣電子商務進村，在天貓、淘寶、京東等平臺設立網上銷售點，其中以“檸之戀”為代表的規模電商平臺企業5家， 網店微店約500家， 檸檬專業合作社26家。

2 農業特色小鎮的社會經濟價值體現

2.1 有利于助推鄉村振興戰略的實現

目前中國農村工業化推動村域城鎮化的“引擎”作用由強轉弱，現代農業、旅游業和農村商貿業發展反而成為農村城鎮化的主動力[2]。農業大部分區域農業設備落后、農業科技研發和農產品渠道營銷能力較弱，使得農業的附加值低，承擔市場風險大，市場競爭力弱。而農業特色小鎮致力于發展現代農業，利用先進的農業生產技術和大數據，以“農業科技創新+產業集群”的發展路徑打造中國現代農業，通過發展高科技農業，帶動農業加工和農業服務業的發展，實現產業間的融合，有利于實現鄉村振興戰略和推進城鄉一體化。

2.2 有利于推動新型農民職業化進程

農業特色小鎮不再以單一的農業生產為主，而是一二三產業的融合發展，農業經濟業態的運營，都需要懂農業技術、懂市場經營、懂信息服務的新型農民。特色小鎮建設是農業發展的機遇，使農民不再局限于傳統農業，配套的政策支持，完善的基礎設施，勢必會激發農民創新創業的活力，激發農民學習先進的農業生產技術和生產理念的積極性，把農民作為自己的職業，主動發展現代農業，掌握必備的農業生產經營知識、專業技能和農村社會服務技能，實現三產融合，加快傳統農業向現代農業轉型，推動農民職業化進程。

2.3 有利于推動農業供給側結構性改革

中國人民對農業的需求，已經從“吃不飽”時代追求大規模糧食生產逐漸步入追求“綠色優質食品、享受農旅生活”消費升級的歷史新階段。國內農業結構性矛盾是低質量的供過于求和高質量的“供不應求”并存，而農村農藥化肥的濫用，生態環境的惡化，使得農產品的質量堪憂，旅游功能減弱。農業特色小鎮通過匯集新技術，建造“智慧農場”，研發健康優質的農產品，提升產品供給質量。農業特色小鎮兼具產業、文化、旅游、社區功能，實現一二三產聯動發展、生產生活生態融合發展，能滿足當前人們對農旅生活的期待。

3 推進農業特色小鎮建設中存在的問題

3.1 主導產業定位模糊，產業之間缺乏融合

特色小鎮發展關鍵在特色產業，產業支撐是特色小鎮發展的重要生命力。一些農業小鎮因缺少對本地特色產業、資源稟賦、歷史民俗等的認識，不顧地域特色、產業基礎和特色小鎮的發展規律，造成產業和功能不匹配、脫離實際的局面。在發展模式上“穿新鞋走老路”“換湯不換藥”“邯鄲學步”，缺少主導產業錯位發展意識，造成“千鎮一面”的局面。對以休閑農業和觀光旅游立鎮的小鎮來說，名稱、內容、產業基本相似，無法做到別具一格，造成同質化競爭。如江蘇省農業特色小鎮特色產業發展區域同質化現象十分明顯。2017年江蘇省公布105個農業特色小鎮名單中，就有以“花木種植與交易”為主題的小鎮共9個，以“荷藕文化”為主題的小鎮共6個，以“葡萄風情”為主題的小鎮共5個，以“稻米文化”為主題的小鎮共5個；小鎮建設內容重復、形態雷同，在產業特色和小鎮整體風貌上沒有體現地區差異性。即使一些農業小鎮充分認識到自己獨有的資源稟賦，形成特色產業，但是無法做到一二三產業的深度融合，產業化水平低，產業鏈條不豐富，產品的附加值低，品牌效應差，競爭能力較弱，無法將資源最大化利用。如南京椏溪國際慢城小鎮，以農業觀光旅游為主，但其除金花節外，從農業衍生的旅游產品形式單一，品牌效應弱，尤其是農家樂品質單一，質量不高，數量飽和。

3.2 農民受教育水平低，新型人才吸引困難

農業特色小鎮是集生產生活、觀光旅游、社區發展、文化創意融合發展的綜合體，從傳統農業向現代農業跨越，不僅要有眾多“有文化、懂技術、會經營”的高素質的新型農民，還需懂規劃設計、市場營銷、社會治理等的復合創新型人才。但農民普遍受教育程度較低，文化層次不高，知識水平偏低，不愿接受先進的生產理念，影響現代農業科學技術在農村地區的推廣和應用。現有的農民知識與小鎮建設要求的“發展現代農業，打造農業新經濟業態”不相適應。一些高教育水平的人才，由于農村的工資水平，職業前途、生活環境都遠差于城市，許多高端技術人才不愿到農村創業或工作，使得農業特色小鎮缺少相應的人才支持。

3.3 城鎮規劃無序散亂，產城人文融合困難

農業特色小鎮不是傳統意義上的單一功能的產業集聚區、文化創意區、旅游度假區、城市生活區，而是融合了產業、文化、旅游、社區功能的新型的生活生產空間[3]。而早期布局混亂、功能區規劃失調，無特定的生產、生活、生態、文化區，使城鎮呈現“散、小、亂”的發展格局。一些地區直接在外城開發一片新城區，建設特色小鎮，忽略內涵開發，割裂與老城區的聯系，呈現突兀的城鎮布局；有的甚至大搞“圈地運動”，簡單地拼湊項目和功能區，把項目所在區劃為生產區，圈里的山水劃為旅游區，農屋和商品房劃為社區，建個展覽館作為文化區，這樣的布局使得小鎮缺少相對獨立的物理空間，存在“大拼盤大雜燴”的現象[4]；以成都龍潭水鄉古鎮為例，號稱成都“清明上河圖”，然而這個歷經4年，耗資20億打造的古鎮，現已成一座“空城”。建筑風格集川西民居和江南水鄉為一體，文化上的混亂難以引起當地人的心理認同；劃地開發特色旅游項目，雖自稱“清明上河圖”，但看不到任何相關內容；忽略內涵建設；功能區布局不明顯，產城融合不深不透。龍潭古鎮簡單地“劃地為鎮”，單一地開發旅游功能，缺少產城人文融合意識，使現有的產業、文化、旅游和社區功能割裂嚴重，因此最終只能走向衰落。

3.4 小鎮建設資金短缺，融資方式過于單一

農業特色小鎮的開發多以政府主導為主，但政府的投資主要集中于土地一級開發和基礎設施建設上，對一些產業配套設施、商業項目、公共服務項目的資金投入不足。農業發展收益低、風險高的特征使得民間對農業的投資規模小而謹慎，難以吸引額度高的投資。少數實力企業雖有能力進行先期投資，但因擔憂未來收益、市場風險、政府扶持政策短效性，對待大規模投資十分謹慎[5]。金融信貸機構因涉農產業投資回報周期較長，而對農村及涉農產業貸款金額設置諸多門檻。農業發展銀行雖在2015年推出了特色小城鎮建設專項信貸產品，但主要聚焦于為城鎮基礎設施建設和特色產業發展配套設施提供中長期貸款，尚未制定出一套支持農業特色小鎮發展的綜合性、全方位資金服務方案。農業特色小鎮在開發之前，多以傳統農業為主，產值低，造血功能弱，前期資金積累不足，融資渠道的單一，使得農業特色小鎮的建設資金十分短缺。

3.5 基礎設施建設落后，公共服務功能欠缺

農業特色小鎮需要政府提供完善的基礎設施和高質量的社區服務。一方面政府需為產業的科技創新、產品營銷、吸引人才、融資渠道提供服務，另一方面也需從社區居住、生態優化、人文教育等方面改善小鎮的基礎設施。產城人文是特色小鎮具有生命力的根本，地方政府作為籌建小鎮建設的主體，在小鎮建設中，甚至只提供項目主體一片荒地，要求投資企業完全“自投、自建、自運營”，政府不“筑巢引鳳”，將建設成本轉移到企業身上，令投資特色產業的企業望而止步；有些地方政府雖然會對小鎮先行歸劃，提供必要基礎設施，但是沒有與小鎮特色優勢產業完美融合，也沒有聚焦居民日常需求，提升社區服務功能；有些地方政府只提供簡單的基礎設施，并非按照3A級風景區的標準建鎮，小鎮毫無特色和風情，美麗資源難以轉化為“美麗經濟”；有些政府雖然投建完善的基礎設施，但是后期的行政效率低，服務內容欠缺，服務質量差，不能為企業的發展“保駕護航”。

4 高質量推進農業特色小鎮建設的對策

4.1 緊貼農業挖掘特色，促進產業融合發展

特色是小鎮之魂，沒了特色，小鎮缺乏品牌力和影響力，難以提升知名度，所以農業特色小鎮要以“農”為主題，找準特色，明確特色產業定位，錯位發展，保證一鎮一特，才能成為“單打冠軍”，發揮自身獨特魅力和保持旺盛的生命力[6]。農業特色小鎮不僅要發展特色產業，而且要緊貼特色主導產業，融入文化創意、開發旅游功能，實現產業全鏈式延伸，深度融合一二三產業，兼顧高科技農業、品牌農業、互聯網+農業、創意農業，實現產業業態多元化發展，或者吸引與特色產業相關的項目，實現產業集聚升級。如江蘇省陽山市，以種植水蜜桃為主，從單一的賣“桃“，到賣“休閑”、賣“文創”，以一個桃產業延伸出現代農業與生態旅游、農耕體驗、文化創意、農業科技等相結合的多元化發展，成為無錫都市圈融生態、休閑、度假、養生為一體的特色“后花園”[7]。由此可見，小鎮文化、旅游及社區功能都要緊貼特色主導產業，如果只是通過簡單相加的形式，穿鑿附會，生搬硬套，只會導致小鎮呈現“散、小、亂”，而非“聚、大、合”之勢。

4.2 強化人才發展支撐 推動小鎮健康發展

人才的支撐和保障是小鎮健康發展的動力，對農業型特色小鎮來說，依據自身的優勢資源，特色產業的定位與開發，三產的融合與發展、新經濟業態的運營與管理都離不開專業人才。如果僅靠當地村鎮居民很難擔此重任。因此，除了要培養一支“懂農業、愛農村、愛農民”的工作隊伍，培育新型職業農民和鄉土人才，更要強化專業優先人才支撐，引進優秀人才、激發創新人才、留住高素質人才。

首先，政策全方位支持，以政策吸引優秀人才。政府應出臺完善的人才引進政策，例如在人才引進上，政府給予一些優惠政策，優秀人才來鎮創業，可給予貸款減息、稅收減免、優先安家落戶等方面的政策，達成“積水成淵，蛟龍生焉”的政策引導效果。其次，構建共同愿景，以事業集聚創新人才。特色小鎮的建設主體通過構建小鎮發展愿景，塑造共同的小鎮價值觀，以集聚對發展現代農業、建設社會主義新農村、實現“鄉村振興戰略”感興趣的各類創新人才。三是打造健康生態，以環境留住優秀人才。嚴格按照3A景區標準建設，并完善基礎設施，使生態環境建設與宜居環境營造相互融合，創造良好工作、生活、休閑、消費環境，形成安居樂業的生活體系。

4.3 科學規劃小鎮建設，實現產城人文融合

農業特色小鎮應明確產業定位、空間布局、發展思路，制定科學有序的規劃方案，避免陷入建設無規則可循、規劃粗糙同質的局面。小鎮應明確城區布局結構，規劃使用每一寸土地，指導建設每一棟建筑，引領推進每一個項目，避免小鎮因缺少先行規劃，造成布局混亂的局面。農業特色小鎮的建設應當凸顯建設特色，進行個性化設計，建筑上保持原汁原味的農村特色風貌，充分挖掘自身文化內涵，緊貼小鎮產業實現多項功能的融合發展，進行全局性的規劃，切不可以簡單相加的思維生搬硬拼小鎮的諸項功能，真正實現產城人文相融合。以舊州美食小鎮為例，小鎮按照“鎮在山中、山在綠中、山環水繞、人行景中”的規劃布局和發展理念，使得原本破敗雜亂的城鎮風貌有了較大改觀。民居風貌上，舊州西街保留和修復古建筑，新修建筑采用仿古建造，以保存600年“屯堡人家”的歷史記憶。小鎮以舊州美食文化發展為軸心，以普里文化、屯堡文化為滋養，以“舊州五場：特色美食場、田園風光場、鄉愁體驗場、傳統農耕場、歷史文化場、”打造農旅小鎮，融產業、農旅、文化、生態等功能于一體，舊州以特色產業為基礎“筑巢引鳳”，同步提升其文化、旅游、社區功能，實現產城人文一體發展。

4.4 開辟多元融資渠道 引進雄厚投入資金

農業特色小鎮的建設需要大量的資金投入，除了基礎性投資，還有加強對產業配套設施、商業項目、公共服務項目等方面的投資。為此小鎮必須開辟多元化融資渠道，綜合運用財政專項資金、PPP模式、產業基金、政策性銀行等手段，為自身發展注入資金支持。

其一，設立專項發展資金。集中投入基礎性、公益性項目，并對具有技術性、創新性、“互聯網+”等產業項目設立專項資金，增強政策性資金的聚焦效應[8]；其二，引入PPP模式。對小鎮建設中旅游、文化、具有收益的項目，引入社會資本，負責基礎設施的建設、運營及維護等工作。對于經營性的特色小鎮項目，政府可授權社會資本采用BOO的模式建設運營。如杭州的春風長樂，是中大集團、藍城集團聯手打造的一個以農業為主導產業的養生養老、休閑旅游、創業居住的綜合性農林小鎮。“地產+農業+旅游業”的運營模式，通過對基礎農業的規劃，依托小鎮中房地產開發建設獲得的部分收益，帶動周邊的農業改造，建成富有地方特色的大型農業基地，并將周邊的農民轉化為現代農業工人。其三，借助產業基金。以政府為主導，通過政府擔保基金，幫助來鎮創業的企業獲得流動資金貸款。鼓勵成立金融機構或社會企業主導的PPP產業基金，以充足的資金支持，有效破解來鎮創業創新型企業融資難題；最后，政策性銀行貸款。國家開發銀行、農業政策性銀行應當為農業特色小鎮的建設制定綜合金融服務，通過批發式轉貸、無形資產抵押等途徑，提供給農企農戶、創新創業型產業發展資金[9]。如江蘇省推進“陽光信貸”走進特色小鎮，截至2018年3月，相關農商行共發放特色小鎮生產設施建設貸款5.96億元，公共設施建設貸款6.49億元，居住環境改善設施建設貸款2.7億元，生態環境保護設施建設貸款0.6億元。通過有效的信貸資金投入，有力地支持了特色小鎮基礎建設。

4.5 完善基礎設施建設，實現城鄉服務均等

集聚優秀人才和特色產業，就必須打造生態、宜居、便捷的生活環境。農業特色小鎮要想集聚優秀人才和特色產業，就必須打造生態、宜居、便捷的生活環境。其一，完善基礎設施。既要做好“三通”的建設（通路、通網、通信），做好“四供”建設（供水、供電、供氣、供暖）、做好農村的污水、垃圾、廁所等基礎設施建設，又要統籌布局建設學校、醫療衛生機構、文化體育場所等公共服務設施，實現城鄉公共服務均等化。農業型特色小鎮不僅要具備一般市政設施，還需要有與現代農業相匹配的設施，如節水型灌溉設施、資源廢棄物循環利用設施、現代農業科技推廣的工作條件、農業新業態經濟的發展設施。其二，提升政府服務水平，政府應建立“一站式”電子政務服務平臺，精簡機構，提高地方政府服務質量和服務效率[10]；為來鎮創新創業的企業搭建項目推薦平臺、招商引資平臺、審批服務平臺、金融扶持平臺，并保障公共物品的供給，為要素聚集和產業發展提供物質基礎和制度支撐。

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