適度規模經營下江蘇省農田基礎設施建設方向探討

張曉勇，徐峰增

(南京眾誠土地規劃設計咨詢有限公司，江蘇南京 210019)

農業現代化是國家現代化的基礎和支撐，與新型城鎮化是相輔相成的關系。江蘇作為經濟發達地區，在推進農業現代化方面發揮示范和引領作用。以適度規模經營為思路的土地制度創新在實現農業現代化進程中將會起重要作用。農田基礎設施建設是農業發展的基石，是實現農業現代化的基礎。通過農田基礎設施建設，可以提高耕地質量，降低農業成本，為建設與現代農業經營方式和生產相適應的農業用地提供基礎保障。改革開放以來，江蘇省農業基礎建設取得了令人矚目的成就：一是區域性大中型水利工程建設卓有成效，防洪保安能力大大增強；二是農業水源工程建設受到重視，保障水資源供給；三是農機裝備水平和作業水平不斷提高；四是基本農田保護力度加大，耕地質量提高。“十二五”期間江蘇省整合水利、農業綜合開發、農機、國土資源等部門資源，累計投入超過600億元用于農田水利、農村道路、農業機械化和信息化等方面的農田基礎設施建設，取得到了良好的經濟效益和社會效益[1]。但是以灌區節水改造、國家農業綜合開發土地治理、土地整治等為主的政府投資建設項目以解決灌排基礎設施老化和配套率低的問題為導向，在當前新型城鎮化、農業現代化的大背景下，巨大的資金投入并未能很好地解決農業成本較高、農產品銷路不暢、農村勞動力減少、城鄉發展差距不斷拉大等問題，導致農村農業生產效率依然不高、耕地撂荒時有發生。

農田基礎設施建設的重要性毋庸置疑，如何使其更好地適應未來農業現代化和適度規模經營的需要，提高政府投資資金的使用效率，是所有從事農村基礎設施建設參與者必須要思考的問題。筆者從工程建設管理角度分析江蘇省域范圍內農田基礎設施建設存在的問題，以土地適度規模經營為背景，提出改良建議，為探索江蘇省農業現代化進程中的農田基礎建設方向提供參考。

1 適度規模經營與農田基礎設施建設的關系

江蘇省正處于從傳統農業向現代農業轉型的關鍵時期，學習和借鑒國外農業現代化發達國家的發展經驗可以使其農業轉型之路少走彎路。美國、日本、以色列、德國等發達國家以及我國臺灣地區都處于農業現代化發展的前列。日本農業存在農戶規模小、耕地逐年減少等問題，與我國類似，這種小規模分散經營的方式不利于農田基礎設施建設，農業資源利用率和土地產出率比較低。1949年日本出臺《土地改良法》，引導農戶開展農田水利建設、耕地整理和土壤改良等，并先后進行了11次修改，完善改良的建設內容和實施程序[2]。我國臺灣地區于20世紀60年代開始農地重劃工作，由于早期的農地界址不清晰，水利設施缺乏，農路曲折狹小，農地無法充分發揮耕作功能，通過農地重劃，將細碎田塊進行歸并，重新建設水利設施、農路系統，整平農地，為臺灣地區農業發展提供了條件。以色列是土地和水資源極度缺乏的國家，通過興修水利和發展節水灌溉技術，在20世紀80年代就實現了農業現代化，創造了農業領域的奇跡[3]。國外的成功經驗表明，認清農業現代化發展過程中存在的障礙，以問題為導向，通過創新手段積極尋求解決辦法是實現農業現代化的必由之路。

1.1適度規模經營是實現江蘇農業從傳統農業到現代農業轉型的重要手段新型城鎮化背景下，江蘇省農村正面臨重大變革，農村人口數量下降，老齡化趨勢加快，勞動力急劇減少，農業從業人員受教育程度不高、整體素質偏低，農村集體經濟組織影響力減弱。2015年末，江蘇省農村人口數量為2 670.47萬，60歲以上人口為625.16萬，占農村總人口的23.41%，農村人口中第一產業從業人員為875.56萬，占農村總人口的32.78%[4]。江蘇省現有耕地總量為458.52萬hm2，農業從業人員人均耕作面積為0.524 hm2，傳統種植方式已不能滿足農業精耕細的要求。隨著城鎮化的發展，大量農村人口通過各種方式遷移到城鎮，導致農村原有集體經濟組織即村民小組內的成員大量減少，直接導致農村基層組織特別是集體經濟組織的影響力急劇減弱，農村集體經濟組織面臨名存實亡的危機。通過維持原有農業經營方式和農業從業人員來提高農產品特別大宗糧食作物的品質和競爭力水平是不現實的。

隨著經濟發展，江蘇省尤其是蘇中、蘇南地區的農村家庭收入逐步增加，農業收入在家庭總收入中的比重逐步減少，第一產業收入占國民生產總值的比重由2000年的12.2%降低到2015年的5.7%，相當一部分農業從業者從事農業生產的動機以滿足家庭需求為主，同時也是一種習慣的慣性使然，承包土地已經不再是生存的必要條件，甚至可能已成為制約農村人口城鎮化的因素。未來農村土地以多種形式適度規模化經營已經成為政府和學界的共識。

1.2江蘇地區適度規模經營現狀要求加強農田基礎設施建設根據《全國農業現代化規劃(2016—2020年)》，到2020年全國適度規模經營占農業的比重將達到40%，江蘇地區的規模化經營比重將會遠遠高于全國平均水平[5]。江蘇各地通過土地流轉適度規模化經營已經開展起來。政府層面，江蘇省國土資源廳在2009年開始開展的萬頃良田建設工程項目中，也將土地流轉作為土地綜合整治項目實施的前置條件和重要內容進行了試點，土地適度規模經營取得了不少成功先例。

實施規模化經營也存在很多制約因素。龍文軍等[6]在江蘇省金湖縣土地適度規模經營調研報告中指出，基礎設施不健全、農技水平不高、發展資金緊缺、土地流轉制度不規范、農村社會化服務體系不健全是當前土地規模經營中存在的突出問題。劉菁等[7]學者認為規模化經營存在農業生產基礎設施落后、土地流轉統一市場不完善、農業科技化水平不高、農業生產成本高四大瓶頸仍是影響農業規模化發展利潤的重要因素，要繼續保持種糧大戶的生產積極性，維持規模化農業生產的利潤空間，需要破除四大瓶頸。

1.3適度規模經營對農田基礎設施建設提出的新要求江蘇地區的農業規模化經營主要是農業企業和種糧大戶以租賃、代種等形式進行的。提高農產品質量和價格、降低農業成本、減少資本投入是提高規模化經營企業積極性的重要手段。土地平整、集中連片、土壤肥沃、灌排配套、設施完備、生態良好的高標準農田是規模化經營的首選，對于提高農產品產量和質量、機械化生產、降低農業成本有重要的意義。

在家庭聯產承包責任制的大背景下，以小農生產為主的農業經營體制給農田帶來了一些弊端：一是溝渠田埂數量較多，將連片土地人為割裂，造成農地細碎化；二是農戶為了農業生產方便，將居住地點選擇在離承包地較近的地區，造成農村居民點零散占地，一定程度上也影響了土地的集中連片；三是農戶對農田基礎設施投入的意愿不強，導致灌溉排水道路等設施粗放、混亂，灌溉水利用系數、田間道路通達度較低；四是由于個人生產需要導致溝渠田埂寬度較大，基礎設施占用了大量的耕地；五是農藥化肥的濫用導致農業面源污染嚴重，灌溉水質量、土壤質量嚴重下降，影響了農產品質量。

適度規模經營既對農田基礎設施建設提出了新要求，也為農田基礎設施建設方向的轉變提供了條件。農業規模化經營是通過對土地、勞動力、資本、管理等要素進行優化配置，提高生產經營規模，以達到單位產品成本降低和收益增加的目的。以《高標準農田建設通則》(GBT 30600—2014)和農業部《高標準農田建設標準》為參考，結合江蘇省實際，歸納出適度規模經營對農田基礎設施建設的要求：

(1)土地平整度高，便于灌溉和精耕細作；田塊方正，田塊形狀有利于機械化作業；耕作層土體厚度和土壤質量滿足農作物生長需求。

(2)灌溉水源有保障，灌溉水質優良，灌溉設施配套；排水通暢，排水設施滿足排澇降漬要求；灌溉排水設施規劃科學，有利于提高灌排效率，提高灌溉水利用水平，減少人力投入，有利于節約灌溉成本；灌排設施要有利于機械化作業的實施，減少占用耕地，減少交叉建筑物的投資。

(3)田間道路通暢，確保每塊田都能夠進行機械化作業，機耕路道路通達度盡量達到1.0，生產路作為機耕路的補充；機耕路路面強度滿足播種機、收割機、運輸車輛等大型設備行駛要求；規劃線路既要滿足生產需要，有要盡量少占耕地。

(4)農田防護設施和生態環保設施配套，根據需要選擇合適的農田防護措施，田間工程設施要與生態環境良好融合。

(5)要將一、二、三產業融合發展的理念融入田間基礎設施工程建設，為農業生產與農產品加工、農業生產與旅游業的結合、農業生產與信息化的結合預留空間和通道，提高農業生產效率，增加農村吸引力。

2 江蘇省農田基礎設施建設適度規模經營的制約因素

由于對農村基礎設施的性質和作用認識不清，缺乏統一科學的規劃，農田基礎設施建設存在“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的短視行為，地方政府官員為完成任期內的任務，將大量資金投入到老舊農田水利骨干工程的修補、農村道路和橋梁的重復建設以及現代化農業設施的高額補貼中。在農田基礎設施建設指導方向、投資管理、工程規劃、建設模式方面還存在建設方向偏離、重復建設、規劃創新性不足、建設模式與實際脫節等問題。

2.1多部門管理，投資效率低下現階段參與到農田基礎設施建設有水利、農業資源開發、國土資源、交通運輸以及省屬農業企業等多個部門，涉及資金包括中央農田水利建設資金、農業綜合開發專項資金、新增建設用地有償使用費、土地整治專項資金等多達每年上百億的專項資金，另外還有利用世界銀行貸款支持農業灌溉等項目的資金。由于部門管理權限和工作責任要求的限制，不同職能部門實施項目的目標不同，工程建設標準不同，工程管理模式不同。各部門實施項目的目標單一、分散，農業開發部門重點建設田間灌排設施，水利部門重點建設灌排骨干設施，國土資源部門重點方向是提高耕地質量和增加耕地數量，項目缺乏統一、長遠規劃，項目立項過程缺乏多學科全方位論證，出現諸如泵站流量與渠道流量不匹配、道路與溝渠交叉建筑物不匹配等問題；為保持農業生產的正常運行，就必須對部分工程進行改造和重建，直接導致工程重復投資現象。部分工程因為建設標準偏低、施工管理不善、使用管理不科學等原因達不到設計使用年限，使用效率較低，投資效率低下。

2.2建設方向偏離現代農業特別是規模化的要求江蘇省向來比較重視農田基礎設施建設，投入巨大，一直以來以骨干基礎設施建設、“卡脖子”工程建設、老舊灌排設施改造、設施農業建設等為主，包括農村飲水安全建設、農村河道疏浚整治、灌區節水改造、小型農田水利建設、各類農業綜合開發土地治理項目、省市投資土地整治項目、村村通工程等，其共同的特點就是重點對原有田間基礎設施進行改造，如：農村提水泵站的更新改造、田間灌溉渠道的硬質化、排水溝道疏浚以及部分骨干溝道的硬質化、涵閘橋等田間灌排配套建筑物、田間機耕道路的硬質化。對于農田基礎設施“最后一公里”投入不足。而現有的農田基礎設施存在較多的問題，一是田塊細碎化；二是溝渠道路數量多，線路亂，運行方式粗放，交叉建筑物較多，不但人為割裂了耕作田塊，也不利于機械通行；三是田間灌排道路建設標準較低，渠道灌溉水利用率較低，溝道水土流失嚴重，既不利于節約水資源，降低灌溉成本，也不利于生態保護。高標準農田占農田的比重仍然較低。大多以提高耕地質量為目標的建設項目并未能真正達到目標，統計數據顯示，至2015年底，江蘇省有效灌溉面積為395.25萬hm2[9]。灌溉水利用系數較低、田塊細碎化、土地使用粗放等不符合現代農業特征的問題未得到有效解決，阻礙了農業規模化的進程。

2.3工程建設管理應對土地制度變化的創新不足我國農村土地實行全民所有制和集體所有制制度，國家實行農村土地承包經營制度。土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式。在家庭聯產承包責任制的土地制度背景下，現有農田基礎設施工程有效解決了一段時期內農業生產和新農村建設的問題，對改善農業生產條件和農民生活條件起到了顯著的作用。以家庭為單位的小農經濟模式下，農田基礎設施需要服務于每個農戶的田塊。農田基礎設施存在溝渠數量多、斷面大、線路彎曲等缺點，導致灌溉水利用率低、溝渠占地面積大、溝渠水土流失及淤積等問題。以基礎設施占地率為例，蘇中蘇南地區農村道路和水利設施占地比例達到10%左右，蘇北地區接近12%，這與高標準農田要求的基礎設施占地率不超過8%的差距還是比較明顯的。

通過科學手段優化工程設計和灌排制度，可以縮小溝渠斷面，優化溝渠線路，減少交叉建筑配套，節省工程投資和管理支出，但由于這些措施會不同程度損害部分農戶的短期生產效率和利益，很難達成共識。工程建設管理部門推廣先進的農田基礎設施建設理念、優化田間基礎設施布局、完善高效的工程管理制度難度較大。近年來，我國經濟發展取得了巨大成就，農村土地制度改革穩步推進，土地所有權、承包權、經營權“三權分立”和土地流轉等制度創新得到較快推廣，農用地使用在向規模化和集約化方向發展，農田基礎設施工程建設方向應對土地制度的變化創新不足。

2.4建設模式存在缺陷，與實際脫節我國的農業基礎設施建設一直以來延續了以政府為主導的建設模式。20世紀中期，隨著計劃經濟的確立和發展，以人民公社制度為背景，國家集中財力物力，大力發展農田基礎設施建設，促進了農業發展。80年代實行包產到戶后，在以家庭為主體的家庭聯產承包責任制背景下，農民將主要的精力投入到自家承包地的生產經營中，無暇顧及農田基礎設施的建設與維護，地方政府有限的財力難以支持大規模的農田基礎設施建設。改革開放以來，國家加大了對農業基礎設施的投入，但完全由政府主導的建設模式忽略了農戶和集體經濟組織在農田基礎設施建設中的作用，農田基礎設施建設陷入“有人建沒人管”的惡性循環。農戶不愿意自己投入公共設施建設，希望政府投資，但政府進行投資時涉及農戶的個人利益如承包地時，農戶又不愿意做出讓步，農村集體經濟組織渙散，每個農戶有個人不同的利益訴求，很難達成一致，也不積極參與到事關每戶家庭的基礎設施建設中，地方政府不得不在部門職能和群眾工作中間尋求妥協，形成了現在這種在原有農田基礎設施基礎上修修補補的管理模式。雖然中央三令五申要求征求群眾意見，但如果完全按照現有規劃方案征求群眾意見，難度會相當大。這也是農田基礎設施建設規劃實施中多年以來難以解決的問題。

3 江蘇省農田基礎設施建設的建議

3.1整合資源，多規合一，優化建設模式將農業部門、水利部門、農業綜合開發部門和國土資源部門在農田基礎設施建設方向的職能進行整合，擺脫原有各部門各自為戰、“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的現狀，與村鎮規劃、村級土地規劃相結合，進行多元化的土地綜合整治。將農業生產從耕作、收獲到農產品銷售等環節融入整治規劃內容，并與農產品加工以及鄉村旅游等二、三產業有機融合。

3.2以規模化經營作為農田基礎設施建設的重點目標原有的小農經濟模式已經不適合未來經濟條件下現代農業產業發展的形勢，只有通過土地流轉、大田托管等模式，進行規模化經營才能使農田基礎設施建設適應未來較長一段時間的需要。農田基礎設施建設的重點區域和資金應當向能夠規模化經營的區域傾斜，才能提高資金的使用效率，避免重復投資等短期行為。

3.3優化農田基礎設施建設投資渠道和管理模式農田基礎設施需要解決投資渠道單一和建成后的管理缺失等問題。雖然政府和相關職能部門一直提倡引入社會資金和群眾參與，但由于農田基礎設施投資收益較低，且社會問題復雜，社會資金和群眾參與熱情不高。土地適度規模經營后，在確保經營權穩定的條件下，通過農田基礎設施投入，農產品質量得到提高，農業生產資料成本和人力成本降低，農業企業和集體經濟組織能夠從中獲得直接收益，社會資本和群眾具備參與建設的基礎。確定政府投入為主體，土地經營人和土地所有者參與投入的模式，不僅能夠有效推動農田基礎設施建設，還能夠為后續的管理和維護提供有力保障，充分發揮投資的效益。

3.4加強農田基礎建設領域規劃設計管理等專業機構和人才的建設農田基礎設施建設領域涉及農學、水利工程、工程建設管理、農業經濟、城鄉規劃、社會學等多個學科。農業發達國家大多有專門針對農業基礎設施建設領域的學科，例如日本就有專門的農業土木工程學科，學習方向也涵蓋多個方向。江蘇省農田基礎設施建設領域機構基本以農業科學院、水利設計研究機構和土地整治規劃設計機構構成，這些機構很多是由原來事業單位演變而來，農田基礎設施建設并不是主要研究方向，從業人員也大多由單一專業構成，缺乏學科交叉的能力。這也是當前農田基礎設施建設水平滯后的一個重要因素。通過建設第三方機構，對農田水利設施建設領域規劃設計工程管理機構和人員進行管理，強化人員和機構準入門檻，對人員進行專業化培訓，核發準入資格，提高從業機構和從業人員的專業水平，強化專業機構和從業人員管理，使從業機構和從業人員真正為農業現代化建設做出貢獻。

3.5引入先進的理念和技術并進行普及和推廣21世紀以來，我國科學技術發展迅猛。在農業基礎設施建設領域，渠道防滲、噴滴灌等節水灌溉工程，水稻節水灌溉田間管理、有機農業生產、水肥控制等研究已經達到或接近世界先進水平，這些先進技術對于降低灌溉成本、提高農產品市場競爭能力、減少農藥和化肥的使用具有很好的效果；暗管排水工程技術有助于控制田間降漬、減少排水溝道占地和減少水土流失[10]。采用信息化手段，脫離原有的傳統模式，對于農業災害的預防、農產品市場的預測以及農產品的銷售等將會產生根本性的改變。在以前的傳統農業模式下，農戶受教育程度不高，接受新事物新技術的能力有限，由于可能對自身利益造成的短期影響，對于暗管排水等新技術的應用不能接受。適度規模化經營為這些新技術的引進創造了基礎條件。

4 結語

土地整治是以提高土地利用率，保障土地資源可持續利用為目的，對未合理利用的土地的整理、因生產建設破壞和自然災害損毀土地的修復，以及未利用土地的開發等活動。土地整治包括農用地整理、農村建設用地整理、城鎮工礦建設用地整理、土地復墾和宜耕后備土地資源開發等。農用地整理是在以農用地(主要是耕地)為主的區域，通過實施土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持等工程，增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善農業生產條件和生態環境的活動。

“十二五”期間，江蘇省積極推進土地整治項目實施，自2011年以來，通過土地整治，全省補充耕地9.52萬hm2，修建灌排渠管9.87萬km，修建了0.99萬座泵站，修建和改建農用橋3.35萬座，修建和改建水閘3.59萬座，修建和改建田間道路3.00萬km[11]。在增加有效耕地面積，提高耕地質量的同時，為推動農田基礎設施建設做出了重大貢獻。

土地綜合整治項目通過村莊的拆舊建新、土地權屬調整、田塊合并、生態治理、配套設施建設的立體化建設，為農村的土地制度改革、村莊布局優化、農田基礎設施建設提供了平臺，以土地適度規模經營為前置條件的土地綜合整治必將成為未來江蘇省農田基礎設施建設的方向。

[1] 江蘇省農委市場與經濟信息處(綜合處).農田基礎設施與農業機械化建設項目實施計劃[Z].2012-07-31.

[2] 陳偉忠.日本土地改良區的農田基礎建設及其對中國的啟示[J].世界農業，2016(12)：22-27.

[3] 周應恒，胡凌嘯.對我國農田基礎設施建設的思考[J].華中農業大學學報(社會科學版)，2016(2)：23-29.

[4] 江蘇省統計局.江蘇統計年鑒-2016[M].北京：中國統計出版社，2016.

[5] 國務院.全國農業現代化規劃(2016—2020年)[A].2016.

[6] 龍文軍，何在中，朱曉琳.規模經營亟待公共服務配套：江蘇省金湖縣土地適度規模經營調研報告[J].農村經營管理，2012(12)：27-28.

[7] 劉菁，郭遠明，秦宏.規模化經營存在四大瓶頸[J].瞭望，2016(51)：36.

[8] 劉啟明.日本土地改良制度的成功經驗及啟示[J].世界農業，2009(1)：40-43.

[9] 江蘇省人民政府.江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃(2014-2020年)[A].2014.

[10] 張喜和，國書龍.暗管排水工程技術[J].東北水利水電，2012(8)：19-20，66.

[11] 江蘇省國土資源廳.江蘇省土地整治規劃(2016-2020年)[A].2017.