城市公用事業發展中存在的問題及解決對策

張滿霞 （天津城市雜志編輯部，天津 300000）

1 公用事業的概述

1.1 公用事業的含義

所謂公用事業，總的來說是指具備各個企事業單位及居民個人能夠共享的特點，能夠服務于城市居民的日常生活，以及對城市的流通運輸、制造生產提供幫助服務的事業的總體稱呼。我們國家中，有不少地方的公用事業是由地方政府投資興辦，再根據其性質的不同，采用不同的經營管理模式。比如水電燃氣等，雖然是單獨的公司來負責進行成本及支出等核算，但其領導部門仍所屬于政府。

1.2 公用事業的分屬類型和其不同功用

公用事業一般來說可以分為四類：

①環保及安全事業，如衛生清理、防災、治安管理等；

②交通運輸事業，主要是人們的公共通勤，如軌道、公共汽車、立交橋等；

③水電燃氣等的制造、管理和供給；

④其他方面的公共日常服務，如文娛場所、住房修繕、公園、郵政通訊、火葬場、墓地等。

公用事業是人們日常生活及城市生存發展中的不可或缺的事業，是城市生產經營的基礎和基礎條件。只有將公用事業發展好，才能進一步提高工作勞動生產效率，使人民的生活水平進一步提高，為人民創造更加美好的生活環境。因此，公用事業的發展對于一個城市的整體面貌和文化水準、生活水平，以及經濟水平起著至關重要的作用。

2 城市公用事業發展中出現的問題

近年來，城市發展的速度之快有目共睹，其公用事業方面的發展自然也在飛速提升，但隨之出現的問題也很多。

2.1 公用事業的法律法規體制不健全，在指導改革的系統性政策法規方面缺乏

城市公用事業囊括了很多行業，由于其具備多種特殊性，因此公用事業的改革肯定是一個系統、長效的工程，并且正因為其多樣性，更需要多個領域、部門在利益關系方面進行調整[1]。因為我國公用事業起步較晚，所以與此相關的法規存在許多漏洞。這不僅僅是由于相關法規的制定缺乏一定的監管力度，另一方面，制定人員關于公用事業的相關知識掌握度低，而且也是由于民眾參與度低、缺乏一定的民主參與意識。同時相關規章的水平不高，并不具備權威性。當前國家制定和頒布的城市公用事業改革相關法規，是以住房及城鄉建設部和國家發改委為主體，這也就決定了其通過的規章制度層次略低、權威性欠缺。這種情況的法規的作用通常比較有限，同時也不利于我市公用事業改革的深入發展。

2.2 壟斷現象存在，沒有形成有效的競爭體制

在計劃經濟體制下，城市公用事業運營企業作為政府機構的附屬品在進行運營，自然而然地形成了公用事業領域的政府壟斷現象。但隨著我國經濟體制的改革推進，政府壟斷現象逐漸削減了外資及民間資本逐步進入城市公用事業領域，其競爭機制逐漸形成。但從總體上看，壟斷問題在我國的公用事業領域的長期存在，而且并沒有形成良性的競爭體制。主要表現在企業的經營市場范圍實際上受到了政府行政區域的限制。并沒有有效的競爭機制，這就造成了部分公用事業部門的散漫情況，從而降低了其工作效率。

2.3 公用事業價格體制合理性欠佳，缺乏激勵性的定價體系

這幾年，城市公用事業在價格方面的改革有了比較明顯的成效，城市公用設施的有償服務和使用也逐步施行，但由于價格體制合理性欠佳，因此投資者的投資收益和利益補償機制也有需要提高和改善的空間。與此同時價格形成機制誘使成本提高。中國現行的公用事業價格管制仍然具有很強的計劃管制色彩，而且各級政府的物價管理部門確定公用事業產品或服務價格水平的依據主要是被管制的運營企業自報的成本，由此企業就有可能進行成本虛報而致抬高了價格，最終將壓力帶給了民眾。

2.4 政府監管體系尚不健全

城市公用事業具有規模經濟、社會性、外部性、網絡性等屬性，因此政府必須對其施行監管。但從實際情況來看，監管機制存在著許多漏洞，主要包括：監管法規建設滯后，無法適應政府監管的需要；監管機構之間權責不清晰，欠缺制度性協調機制；公民、非盈利組織缺乏制度性的參與渠道。由于政府監管不健全，從而企業可以輕易將自身利益建立在消費者的成本上，從而又導致城市中矛盾不斷加重。

3 市政公用事業發展的方向、對策與建議

3.1 公用事業要朝著市場化、產業化、民營化的方向發展

市場化的公用事業就是要將行業資源由原來的政府干預變為交給市場來調節；市場化以價值體系為原則，以公平競爭為方式，以提高效率為目的,由市場價格和競爭機制來做配置資源的導向,產權構成清晰化,微觀經濟主體具有單獨的經濟價值。市政公用事業的市場化改革除了要將原本的管理運行機制做調整之外，還要將經營、作業和資本市場進行進一步開放，從而形成新的產業局面。公用事業的產業化則要將產權機構變得清晰明了，調整好產業的結構、組織和管理等方面，確立高標準的產業構成和主旨，形成相對完整的產業鏈，使各個環節之間都能憑借清晰明了的核算體系串聯起來，而且能夠保障它們的合理性收益，從而令公用事業具備可持續發展的特性。過去,市政公用事業實行的是政府管理下的企業或事業經營模式，負責人由政府直接任命，工作人員的收入由國家來撥款進行發放，單位賺取的利潤要上交國家，如果單位出現虧空，也由政府買單。但結合當前全球的公用事業發展形勢，我們應該摒棄壟斷作風，加速將此類單位市場化，建立良性競爭循環，促進優良企業加入其中，逐步完成公用事業的民營化進程。

3.2 深度調整市政公用企業改革

①將壟斷與非壟斷業務分離，并將非壟斷業務引導入市場競爭。對壟斷型業務，如水電燃氣等要在政府監督下進行改革，實行“不對稱管制”等措施，將其向公平競爭方向引入。

②深化國企結構改革。通過多種運作方式，創建規范性現代企業制度，將國有資產盤活。

3.3 加速政府監管的良性機制建設

管理公用事業的范疇，除了要對提供普遍服務進行保障外，還包括市場加入、價格、服務質量等方面。世界銀行總結了發展中國家公營部門市場化的教訓后,在《2004年世界發展報告:讓服務惠及窮人》中警告,在基礎設施領域實施大規模私有化的后果是,貧困人口將得不到相應的服務[2]。為適應我國公用事業發展的市場化需要，政府必須加速良好的監管體制，從而更好的維護公眾利益。

①加速管理方式改革?！缎姓S可法》已經實施，行政審批制度也進行了改革,這就要求政府進行法制化管制,很多之前的行政管理文件或許可都需要作廢或取消,即便是現在仍在執行的文件，也有很多需要進行調整和變更；行政管理部門也需要進行監管方式的變革；管理方式和內容將從以政府為中心向以居民和市場為中心并為其服務進行轉變[3]。

②改革管理重心和內容。之前的體制下，市政公用事業是由政府投資，實行國有制，由企事業單位進行日常工作經營管理。上世紀80年代以來許多發達國家對此類行政的企事業單位的經營管理進行了改革,其主要實行的措施是:一方面推進市場化，實行良性競爭；另一方面對國有壟斷企業進行私有化變更[4]。結合我國市政公用事業的當前情況,學習發達國家的成功經驗,我們應做到“有放有緊”,對政府管制中心和內容進行改革。

③對政府管制體制進行改革。當前的管理職能部門不集中，比如市場價值、規制、安全質量等方面都由散在的不同部門進行管理，而其主要管理部門又存在既不獨立又不中立的問題。因此,完善現行管理制度勢在必行。首先，一定要將管理部門和被其領導的企業之間存在的利益關系解除，將政企分開，要做到這一點，就必須加速國有企事業單位改革，推進市場化進程；其次,對現有的管理機構進行改革或建立新的管制機構，要保證其中立狀態，盡可能避免管理機構和其領導的企業間形成的各種關系[5]。

④形成管理體制的良性循環。要保證公用事業健康發展，就要實行科學合理的管理體制。優良的管理體制,不僅可以刺激企業成本降低，變相提高利潤,還能提高企業的服務質量、產品質量,從而提高消費者消費剩余,提高消費者的滿意度。

4 結語

綜上所述，城市公用事業的改革勢在必行，政府、公用事業單位也在積極相應，用實際行動來推動此項改革，與此同時公眾需要積極地參與到改革過程中來，為自己的利益出一份力，讓我們來共同打造我們美麗的城市。

[1]赫叢喜，鄭浩，高俊鵬.城市公用事業現行體制存在的問題與改革措施[J].齊齊哈爾大學學報（哲學社會科學版），2003（2）.

[2]段文斌，萬軍.我國市政公用行業市場化評述[J].上海國資，2004（3）:28-30.

[3]王俊豪.自然壟斷產業市場結構重組的目標、模式與政策實踐[J].中國工業經濟，2004（1）:21-27.

[4]高建華.論公用事業的政府管制及其改革[J].桂林航天工業高等專科學校學報，2004（4）:70-73.

[5]王學慶.管制壟斷-壟斷性行業的政府管制[M].北京:中國水利水電出版社，2004.22-35.