事業單位執行政府會計制度的銜接問題及對策

摘 要：2018年8月24日財政部出臺了《政府會計制度》的補充規定與銜接規定，這再次強調事業單位財務管理改革的重要性。自從2017年10月出臺該制度，并決定2019年開始實施后，事業單位在全力備戰新舊制度的轉換和銜接問題防范。但目前事業單位就這些問題并未具備明確認識。為此，本文試圖基于事業單位政府會計制度的發展及實施，從管理、程序與會計科目銜接三方面總結與歸納新舊制度銜接過程中可能出現的問題，并從監管、培訓及明確政策三個角度提出具體的優化策略。期望本文結論對事業單位財務管理改革具有重要啟示。

關鍵詞：事業單位；政府會計制度；銜接

政府會計制度是為了貫徹十八屆三中全會中提出的“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”，以及十九大中強調的“全面實施績效管理”而實施的一項事業單位財務管理制度，它對發揮財政在國家治理中的基礎作用及構建現代化財政制度具有里程碑意義。雖然2017年10月出臺該制度，但在2018年2月再次出臺了《銜接規定》，并在8月出臺了《補充規定與銜接規定》。這樣連續的文件出臺，一定程度上反映了該制度實施的重要性和復雜性。事實上，事業單位的銜接問題要遠比行政單位的銜接問題更加復雜。為此，探討事業單位執行政府會計制度的銜接問題具有重要現實意義。

一、事業單位執行政府會計制度的銜接問題分析

（一）管理銜接問題

事業單位在執行政府會計制度過程中的管理銜接問題主要體現為兩方面。一是監管問題，新制度的實施需要新型監管工具與監管手段的落實到位，一方面針對目前事業單位規模大小不一，規模較大的事業單位中，其監管機制相對較為完善，而規模較小的單位中，動態化、現代化和信息化的監管手段較為落后，這嚴重制約著當下新制度實施后的內控監管；另一方面事業單位是典型的集權單位，上級的會計意識淡薄直接決定著單位下級的制度執行效率。二是新制度在內容上發生了較大變化，如銀行存款科目，將其劃分為銀行存款與其他貨幣資金，這意味著2019年的業務要按照性質進行細分，如受托代理資產不再列入銀行存款，而是列入“受托代理資產”科目。巨大的內容變動對事業單位財務人員而言，在學習力度上和思維轉變上均具有較大的難度。

（二）程序銜接問題

新制度是在2019年正式實施，這就涉及舊賬與新賬間的承接。一方面2018年12月31日編制的科目余額表作為新舊制度轉換的重要依據，但其中部分業務是會計科目相同而具體業務事項不同，或者業務事項相同而會計科目不同，這樣的事項正是新舊制度轉換的難點所在。另一方面新制度實施的首個會計年度，其資產負債表的數據不僅源于首次執行日原未入賬事項的補充登記以及依據新會計制度對部分會計科目原核算結果所作出的相應調整，也有源于《銜接辦法》所界定的舊賬的相關對應會計科目，這兩種界定的數據來源為報表編制增加了難度。但值得慶幸得是，《銜接辦法》中明確規定，首次執行日的資產負債表中僅需填列各項目的“年初余額”，即無需填列比較數據，這在一定程度上降低了財務人員的工作難度。

（三）會計科目銜接問題

會計科目銜接問題是新舊制度銜接的關鍵，也是眾多銜接問題的根源。首先，財務會計科目調整較為復雜，部分科目進行合并，如將“應繳財政專戶款”與“應繳國庫款”進行合并，部分科目進行細分，如將“應繳稅費”科目進行細分。而部分科目名稱改變，但實質內容沒有改變，如“待處置資產損益”和“累計攤銷”。這些龐雜的科目調整需要財務人員花費極大的人力與時間進行適應與學習。其次，會計計量基礎發生了根本性變化，由原來的收付實現制轉化為權責發生制，這直接改變了財務會計的計量方式與做賬思維。甚至在預算會計科目的余額確定及登記原則方面均發生了質的變化。這些在會計科目銜接程序上是一個關鍵難點。

二、提升事業單位政府會計制度執行效率的策略

（一）構建新型監管機制

新制度下，事業單位需要更新與升級財務信息系統。尤其在互聯網環境日益成熟的趨勢下，信息系統的升級與優化顯得更為重要。一是針對小規模的事業單位，依靠其財務人員或者政策驅動很難實現現代化平臺更新，尤其是資金和技術瓶頸限制其發展，這就需要上級領導的高度重視，為其提供必要的技術和資金支持。二是積極拓展計算機在事業單位應用層次，搭建財務信息化數據平臺，實現財務管理數據與會計數據分離，但卻相互銜接，實現財務部門及相關職能部門間的數據傳輸與對接，促進財務數據的共享與監測。三是利用財務信息系統中的風險預警功能，指導區域審計機構及內審部門及時處置風險預警，形成隔日或即時的“監測-預警-篩查-反饋”的新型監管機制，形成系統合力。

（二）強化財務人員培訓

財務人員培訓旨在加強其學習力。一是鼓勵內部人員通過自學方式補充與完善自身理論與實務、相關專業知識及業務操作，各事業單位多以“走出去、請進來”的方式強化人員財會政策知識學習，定期邀請外部專業會計機構、稅務機構到事業單位講解最新政策變化及應對措施，定期派遣部分人員到先進事業單位、專業機構進行系統學習。二是事業單位負責人要抓好新政策變化的宣傳工作，主動將政策變化匯總成工作手冊或者通過信息化平臺進行人手發放，并對培訓學習的效果進行考核。三是提前做好新舊賬務銜接工作，2018年就要針對具體的科目變動進行報表編制、稅務繳納、預算編制等內容預演，確保在2019年初規范銜接、有效銜接。

（三）明確會計科目調整

會計科目調整是新舊制度計量基礎變化的集中反映，它主要反映在凈資產、負債、資產三個方面。首先，關于新老會計科目間的對接，就凈資產會計科目的對接而言，通常新賬的凈資產會計科目中會剩余“權益法調整”、“專業基金”、“累計盈余”三個科目，其中原賬的“非財政補助結余分配”、“事業結余”兩個科目年末無余額；原賬的“經營結余”通常在期末無余額，但若是由于虧損等原因有余額，則要轉入“累計盈余”科目；原賬的“專用基金”仍然在新賬的“專用基金”科目反映；將原賬的“非財政撥款結轉”、“財政補助結余”、“財政補助結轉”、“非流動資產基金”、“事業基金”五個科目轉入新賬的“累計盈余”科目。關于負債類科目而言，新舊賬間的負債類科目可以分為三種處理，如“應繳財政專戶款”與“應繳國庫款”科目采用合并方式處理；“應繳稅費”科目應該采用分拆處理；“長期應付款”、“長期借款”、“應付票據”等科目采用直接對轉處理。關于資產類科目而言，也可以分為三種處理方式，如“待處置資產損益”和“累計攤銷”科目是內容相同但名稱不同，可以更換名稱處理；“固定資產”、“累計折舊”、“在建工程”等科目采用分拆處理；“預付賬款”、“庫存現金”等科目采用直接對轉處理。

其次，關于會計計量基礎的調整主要有兩點。一是舊制度中對長期股權投資主要采用成本法進行后續計量，而新制度不只要求對符合條件的長期股權投資采用權益法調整，而且要在其一級科目下設置“新舊制度轉換調整”二級科目。二是新制度要求事業單位收回后無需上交財政的應收款項計提壞賬準備，甚至要補提無形資產的累計攤銷、固定資產的累計折舊、長期借款的應付利息、長期債券的應收利息等。以上調整主要基于新制度以權責發生制為計量基礎，而舊制度是以收付實現制為計量基礎。

三、結語

事業單位財務管理改革是當下我國實現供給側結構性改革的重點內容之一，也是實現事業單位職能轉型的關鍵路徑。政府會計制度的出臺直接決定著事業單位會計計量基礎的根本性變化，這種變化尤其反映在會計科目的重大調整與財務人員思維的轉變。因此明確會計科目的調整內容及財務人員的培訓顯得尤為重要。當下處于信息化環境的日益成熟及會計日益趨同標準化的雙重挑戰下，事業單位只有健全監管機制、明確政策變化要點，才能有效應對環境、政策帶來的問題。

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作者簡介：

蘇銀梅，云南省大理白族自治州漁業工作站。