新形勢下地方政府投融資企業轉型路徑探索

摘 要：新形勢下地方政府投融資企業轉型應以市場化和實體化為基本方向，在企業定位和業務模式上做出改變，實現從融資型企業向實業經營型企業轉變。地方政府投融資企業須從行政化管理向公司化管理轉變，構建以經濟效益為主，社會效益為輔的現代企業模式。

關鍵詞：地方政府投融資企業；轉型發展；產業布局；運營機制

一、新形勢下地方政府投融資企業面臨的轉型發展問題

2013年以來，國家相繼出臺了一系列文件，剝離了地方政府投融資企業的政府融資職能。2010年國發19號文、六部委50號文、財政部87號文的出臺，加強了對地方政府投融資企業的監管力度；2015年實施的新預算法部分開放了地方政府舉債，地方政府投融資企業基本無法再通過傳統的方式承擔政府項目的融資與投資建設職能。2012年銀監會463號文、2014年國辦發43號文、2017年財預〔2017〕50號文、2017年財預〔2017〕87號文、2018年財金〔2018〕23號、發改辦財金〔2018〕194號等多個政策文件的頒布及實施，進一步強化監管，全面制約了地方政府投融資企業的融資行為。相關政策密集出臺倒逼地方政府投融資企業進入戰略轉型調整期。

除了面臨外部政策壓力，地方政府投融資企業在過去十幾年多為依據政府指令行事，大量投資建設城市基礎設施，經營性產業投資積累有限，不具備自主造血能力，往往投資量大、效益回報小，背負重量債務，且市場化程度低，缺乏自主經營性。地方政府投融資企業轉型發展是其作為獨立法人主體要實現可持續發展的必然選擇。

二、新形勢下地方政府投融資企業轉型發展方向

（一）以新型城鎮化為轉型發展導向

地方政府投融資企業轉型須與城市發展需求相匹配。2002年以來，我國進入新型城鎮化建設階段，與以往粗放的“投資造城”、“投資基建”城鎮化不同，新型城鎮化強調“以人為本”和“綠色循環”發展理念，更加注重內在品質和區域協調。在新型城鎮化過程中，國家穩妥推進基礎設施建設，對農業、農村的基礎設施進行升級改造；保障和改善民生，整改前期發展遺留的環境問題和城市病問題；發展新興產業和綠色新能源產業，大力拓展文化旅游業，促進產業升級。在新型城鎮化建設下尋找轉型契機，地方政府投融資企業擁有得天獨厚的資源優勢，新型城鎮化的實踐領域與地方政府投融資企業投資方向具有極高的契合度，地方政府投融資企業可以憑借自身優勢，向市場化方向轉型。

（二）新形勢下地方政府投融資企業產業布局方向

新形勢下地方政府投融資企業轉型應以市場化和實體化為基本方向，在企業定位和業務模式上做出改變，實現從融資型企業向實業經營型企業轉變，從做大資產導向向提升價值導向轉變。地方政府投融資企業需要優化產業結構，在業務方向上立身原有產業基礎，多元化發展；增加經營性資產，提高持續造血能力，促進國有資本更為合理的產業布局。在積極承接政府項目的基礎上，結合所在地的行業優勢和政府重點扶持產業，多元化開展能源資源、公共服務、戰略性新興產業、金融行業等重要領域的投資，充分發揮國有資本的資源整合價值優勢，實現國有資產向優勢領域聚集，培育主業競爭力。

一是資源型項目，如地產開發類，地方政府投融資企業基本都有一定的土地資源，并且參與地產開發業務，因此地產投資是其最容易進入、能快速形成利潤貢獻的投資板塊；

二是城市新增的壟斷及特許經營權項目，如加油、加氣站，充電樁，停車場，文化旅游產業等；

三是國家戰略規劃中具有前瞻性的產業、國家關鍵領域和重點項目產業，如環保產業、大健康產業；

四是在自身產業鏈基礎上進行深度或廣度拓展，在某些領域做大做強后，進行全國范圍內的橫向并購；

五是在具有較高價值的科技領域及其他高端領域加大投入，如類金融投資，基金、銀行、融資租賃等。這些項目不僅可以拓寬資金來源渠道，還可帶來相對較高的收益回報。

在產業布局策略上，地方政府投融資企業一方面可以進行全產業鏈布局投資，立足自身產業基礎，探索延伸產業，也可以是重新打造一個新的產業鏈。全產業鏈布局將獲得協同發展效應，甚至成為市場的領導者，市場回報豐厚。另一方面可以選擇行業周期進行投資。如投資處于培育期、上升期的產業，較早進入市場，占領市場份額，贏得消費者，獲得可觀利潤。

三、地方政府投融資企業運營機制創新

推進地方政府投融資企業市場化轉型，要綜合考慮內外部環境形勢，匹配運營機制創新予以支撐。地方政府投融資企業須從行政化管理向公司化管理轉變，構建以經濟效益為主，社會效益為輔的現代企業模式。在體制機制上，主要從戰略規劃、公司法人治理、人力資源體系、配套激勵體制改革等方面實現。

（一）明確權責，實現頂層體制機制改革

改善原有的政企產權制度不清晰、建立權責明確的政企分離的平衡關系，使政府與地方政府投融資企業實現授權與守則的平衡，切實加大授權范圍和力度，進一步提升企業獨立法人地位。授權地方政府投融資企業戰略規劃權、投資管理權、國有產權流轉等決策事項的審批權、經營班子業績考核和薪酬管理權。

（二）理清定位，明晰戰略發展規劃

“國有資本投資、運營公司”是地方政府投融資企業的轉型方向。地方政府投融資企業在轉型的過程中，歷史定位與使命不變，仍然應以推動地方經濟發展、城鎮繁榮為導向，發揮國有資產經營優勢，重點打造精品項目，提升城市品質，實現經濟效益、社會效益、生態效益和城市效益的有機統一。

（三）資源互補，引入混合所有制

混合所有制有利于提高地方政府投融資企業的市場活力，在拓寬產業鏈層面實現優勢互補。混合所有制可以是國有資本以控股、參股等多種方式入股非國有企業；也可以是國有投融資企業吸引包括民營企業在內的非國有資本投資主體通過多種方式參與國有企業；也可與其他國企及央企強強聯合，最大程度的發揮國有資本的優勢，挖掘出更大的市場。

（四）科學決策，完善公司治理結構

公司治理結構的完善是地方政府投融資企業向國有資本投資、運營公司轉型的重點保障措施。在公司治理層面，董事會負責公司的整體發展布局和戰略，對內包括重要管理層的選聘、公司業績考核及薪酬制度管理、下屬企業單位派出董事、公司發展規劃和投資計劃、國有產權流轉等決策事項的審批等，對外負責公司投資運營方向。董事會下設專業委員會，專業委員會引入外部董事，對公司董事會的決策進行科學評判。

（五）引進人才，優化人力資源管理體系

地方政府投融資企業在轉型過程中應高度重視人才戰略，將人才競爭優勢放在重要位置，打造具有市場化能力的人才隊伍。在用人機制上，堅持以市場化為導向，嚴格按照市場優勝劣汰的競爭模式選用人才。采用職業經理人機制，在符合條件的控股企業推廣職業經理人試點工作，完成經營管理者向職業經理人身份轉換，探索適合企業發展的職業經理人管理體系。

（六）強化內控，完善風險管控體系

在向市場化的轉型過程中，地方政府投融資企業需要自主開拓經營業務、探索產業新投資，逐步走向自主經營、自負盈虧的現代企業模式，在這個過程中會面臨行業及市場風險、股權退出風險和被投資企業的經營管理風險。地方政府投融資企業要進行階梯式投資，增加市場抗風險能力；構建內部風控管理體系，規范投資全過程風險管控。

（七）轉變觀念，加快企業文化轉型

地方政府與地方政府投融資企業長期以來是一種“家長與孩子”式的關系，在地方政府投融資企業市場化轉型之路上必然會帶來企業文化的陣痛。地方政府投融資企業應當以市場化為導向，落實以客戶服務為宗旨、企業成本有效管控和企業品質不斷提升等企業文化內容建設。

四、結論

新形勢下地方政府投融資企業轉型發展應堅持以推動地方經濟發展、城鎮繁榮為導向，立足自身資源優勢，圍繞新型城鎮化建設延伸產業鏈，從融資型企業向實業經營型企業轉變，打造國有資本投資、運營公司，加強不同資本間的優勢合作，并且要建立與企業戰略發展目標相匹配的運營管理機制，包括授權機制、決策機制、人才戰略、內控管理、企業文化等。

參考文獻：

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[2]劉霄露，張屹，李雨風.城投公司市場化基因改造勢在必行[J].中國招標，2018，（12）.

作者簡介：

劉亞敏，南京交通產業集團有限責任公司。