財政涉農資金績效評價研究

摘 要：黨的十九大報告指出“農業農村問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好三農問題作為全黨工作的重中之重。”采用績效評價方式有利于提高財政資金使用效率與效益，同時也是我國建設現代型政府治理體系的重要手段。

關鍵詞：財政涉農資金；績效評價；資金使用效益

引言

近年來，隨著三農問題日益成為社會關注的焦點，特別是，黨的十九大報告指出“農業農村問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好三農問題作為全黨工作的重中之重”。相應的，財政涉農資金投入也不斷加大。實施財政涉農資金績效評價體系建設是促進管理者、決策者科學決策保證農業現代化建設有力保障；也是提高資金使用效益、發揮財政資金政策導向的必然選擇.

一、財政涉農資金績效評價使用現狀與存在的問題

（一）財政涉農資金績效評價使用現狀

隨著“三農”問題不斷成為改善農業農村發展的焦點，政府也不斷擴大投入財政涉農資金。2014-2016年全國財政涉農資金為別為1.42萬億、1.74萬億1.86萬億；比上年分別增長6.20%、22.62%、6.94%。主要集中在農村水利設施、農村道路建設、農村醫療保健、農村電網及通訊、農村義務教育、農村社障、文化娛樂、信息服務。

（二）財政涉農資金績效評價存在的主要問題

財政涉農資金管理存在所有者缺失現象。各級政府作為財政涉農資金的主要投入者，通常不會強制追償投資，也不追求相應的利潤。造成投入者與受益者利益相互脫節，“以錢謀利”現在時有發生，項目管理與資金管理相互脫節，“頭重腳輕”現象也是屢見不鮮。各級政府對于財政涉農資金的申請與使用，依然停留在“重申報、輕評價，重形式、輕實質”錯誤觀念。片面追求項目立項數、財政資金下達數，項目重復申報、重復建設現象普遍，造成資源無效配置。

財政涉農資金客體大部分存在于鄉鎮、村級。一方面，人員素質參差不齊；法律意識薄弱；財經法規知識欠缺。提供的資料不及時、不全面、不準確是財政涉農績資金效評價時普遍存在的問題；另一方面，基層地域廣闊，財政涉農資金投入范圍廣泛，涉及面廣，分布較為零散，這也導致基礎信息收集工作量大、耗時長、成本高。

財政涉農資金評價模式單一。財政涉農資金在改善農業生產條件，促進農村各項事業發展中發揮了舉足輕重的作用。然而，對于財政資金使用卻一直存在重視申報、忽視績效評價的問題；近年來，先后在湖南省、福建省等開展績效評價。但形式較為單一，主要圍繞財政資金預算執行績效，財政資金支出審批方式，財務風險管理等傳統審計指標。對于正外部性效益評價、長期遞延效益評價、農業可持續發展潛力等缺少適當指標予以評價。不僅如此，在評價過程中主觀定性指標占比過高，有效的可量化標準與方法卻甚少被利用，評價結果存在很大的自由度，這使得評價結果的客觀性與公平性備受質疑。

財政涉農資金評價標可準復制程度不高。現階段，在現行體制下，在效益目標與操作模式還沒有形成科學化、系統化的標準體系。由于各地基礎設施，發展起點大相徑庭，財政涉農資金的評價體系想要形成一個既科學有效、又簡單集約的可復制化統一的標準幾乎是不可能的。加之，農業資金發展戰略差異，目標績效各有不同。簡單采用標準化體系通常會導致適得其反的結果，不利于真正發揮財政涉農資金發揮作用。

績效評價實施資源少，實施績效評價的專業人員既要涉及財政、審計相關業務技能人員更要涉及農業建設、項目管理等專業化人才。對于效益評價人員要求具備一定的政策、業務、綜合等結構化的知識儲備；也要求有溝通能力、分析判斷與協調能力。就目前而言，開展有效評價的隊伍知識結構化不完善，人才和干部隊伍配置不均衡，實施績效評價停留在手工操作，這些都制約評價的發展。

二、對于優化開展財政涉農資金績效評價的一些對策建議

建立健全完善財政涉農資金績效評價法律、法規體系。首先，各級政府要對專項資金的申報、使用與績效評價建立從目標、程序、內容、形式、組織和評價范圍相適應的指導性文件。有條件地方應該對評價工作制定細則；其次，要對各類財政涉農資金分門別類，根據資金性質及資金使用目標績效制定有效、可行、易操作的評價方案；最后，將涉農資金績效評價納入項目歸口管理單位年度績效考核，成行權責利統一的良好機制，促進涉農項目管理單位工作積極性的提升，推進涉農工作的順利開展。

統籌兼顧地區發展差異，合理優化審計資源配置，打通資金管理部門各自為政壁壘。盤活存量資源，聯動基層各級部門，發揮鄉鎮村基層資源優勢。發揮好鄉鎮村一級財政口、審計口工作人員對于涉農財政資金績效評價工作的基礎性作用，在數據采集、定量統計上采用一套標準，減少重復收集數據的成本，形成一套科學通用系統數據庫。

多元化財政涉農資金績效評價方式，豐富定性評價的內涵，提升定量指標的科學性。績效考核應與財經規范相適更應與農業發展戰略相協調。設計目標指標時要主動調研農業、財政、地方政府等多方，指標內容要涵蓋資金使用進度、專戶管理情況等傳統財政評級類型；同時也要涉及資金使用效率、農業效益、社會效益等外部性指標類型。

優化財政涉農資金績效隊伍建設，加強對現有人員業務技能培訓。一是要主動吸收來自財政、審計、農業等對口單位優秀人才，形成財經、農業、林業、計算機等多方面齊全的工作隊伍；二是加強對于現有在職人員培訓，發揮其專業素養的同時還應讓他們具備應對現代績效評價所涉及的突出風險的能力。最后，還應該積極引入第三方評價機制，采用公開、透明的方式對財政涉農資金進行評價，強化監督。

三、財政涉農資金績效投入產出評價簡介

指標體系的構建原則。一是，相關性原則：指標設置要與資金投入目標直接相關，與涉農項目戰略契合；二是，重要性原則：指標通俗簡明了，能夠反映財政資金運行的準確信息，反映涉農項目服農支農效益、效率和資金管理水平；三是，全面性原則：指標設置保證全面反映主體預算執行情況、財務狀況、運行情況等，要反映全面、準確信息，不應有所取舍，隨意遺漏。四是，導向性原則，指標的設置還應具備對于涉農戰略發展重點領域的導向性功能，通過設置不同權重，科學性的指引我國涉農產業發展。

涉農財政資金績效測度方法。目前可以借鑒的方法主要有：一是菲爾德法，結合多方專業領域專家的評價，主要是采用定性方式解決定量困難問題。這種方法的缺陷在于難以避免的主觀性，使得評價可信度有所爭議；二是DEA數據包絡分析法，通常描述計算不同輸入和輸出的歸口部門與決策單元的投入產出值，以此估計資金投入的效率與效益。這種方法的缺陷在于指標選取的限制性打，輸入輸出難以匹配；三是層次分析法，將整體戰略目標按照決策問題劃分為幾個層次，后再細分為模糊的量化。這種方法的局限性在于要素選擇的科學性難以衡量，之間的邏輯關系也較為難以測定.

具體指標類型與細分。指標類型可以分為產出指標、效益指標、滿意度指標。產出指標可細分為數量、質量、時效與成本等；效益指標可細分為經濟效益、社會效益、環境效益、可持續發展效益等；滿意度指標是指服務對象對于財政涉農資金效果滿意情況。可以量化的指標應采用數值型，無法量化的以定性方式描述。

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作者簡介：吳翔峰，福建省古田縣收費票據管理所。