構建銀行自律評估體系

文/季云華 編輯/任風遠

綜合評估作為引導金融機構加強自我約束和自律管理的重要手段，在金融監管中具有重要作用。針對銀行的外匯與跨境人民幣業務監管，也應及時構建自律評估體系，并對評估結果開展綜合運用，不斷完善自律機制建設。

構建基本框架

現階段銀行外匯和跨境人民幣業務自律評估體系的建構，應以推動銀行落實“展業三原則”和宏觀審慎政策導向為目標，通過科學的評估指標，全面評價自律機制發布的展業公約、展業原則、展業規范在成員銀行內部管理中的貫徹落實效果。

評估原則。一是動態調整原則。及時根據自律機制的發展，跨境收支形勢以及監管重點的變化，調整指標及權重。二是區域有別原則。在地區特點的基礎上，針對各地主要的系統性風險點與高頻違規情況開展評估。三是實效原則。評估應強調銀行的自我糾正、自我完善，激勵銀行將內容相對寬泛的評估指標框架應用至內部風險管理中。

工作組織。一是建立完善的評估制度框架，規范自律評估程序。在充分綜合自律機制各成員單位意見的基礎上，由各級自律機制召開工作會議，就自律評估事項進行討論并形成決議，報外匯局備案后執行。二是自律評估在實施時應以自律機制為主，監管部門適當參與。通過這種方式，既可以明確自律評估和監管考核評價的界限，又便于統一自律目標與監管導向，解決自律機制現場評估手段不足等問題。三是根據目前既有全國自律機制又有省級、市級自律機制的架構，以及外匯局對銀行執行外匯管理規定情況考核的需要，自律評估對象應對法人機構與分支機構并重，形成各層級的評估結果。這樣，既可全面展示法人機構的自律情況，又可通過各級自律組織促進評估結果的充分運用。

自律機制評估結果分類管理的主要內容

指標選擇。一是體現全面性。評估指標應采用定量與定性相結合的方式，盡可能涵蓋為達到評估目標所需的基本內容，既要包括對銀行不斷完善內部工作機制，完善內控制度和業務操作流程，遵循真實、合規、審慎展業過程的評估；也應包括對銀行自覺加強自我約束，支持和促進自律公約執行，促進自律目標實現的績效評估。二是兼顧靈活性。基于目前自律機制的組織架構，可建立多層級指標體系，一、二級指標在全國層面進行統一，三級指標作為具體評估指標，由地方自律機制根據地區需求構建。三是考慮適應性。可根據自律評估開展頻度、自律評估反饋情況、自律機制建設推進程度、跨境收支形勢以及監管重點變化，調整具體評估指標及指標權重。

評估方法。一是靈活選擇評估模型。通過專家打分綜合法、層次分析法、模糊綜合評判法、人工神經網絡評估法、灰關聯聚類評估法等數學模型，將多個評估指標“合成”為一個整體性的綜合評估值。地方自律機制根據評估目標和該地區被評估對象的特點，靈活選擇評估模型，并保持方法相對穩定，便于評估結果連續可比。二是綜合運用現場與非現場評估手段。通過憑證檢查法、穿行測試法、實地觀察法、現場訪談法等進行現場評估。此外，還可以采用非現場的函證法、調查問卷法向被評估銀行及其他單位和個人搜集評估信息，進一步了解銀行外匯與跨境人民幣業務的自律情況。

評估結果。一是直觀反映自律風險等級。根據評估得分進行分級評價，可直觀反映自律風險等級，是較常見的結果展示方式。借鑒國內外經驗，可將參評銀行分為A、B、C三類，并以此為基礎對具體結果進行進一步運用。二是體現各分級指標的具體評估水平。評定銀行自律風險等級時，可能需要綜合平衡總得分與各分級指標得分的情況。三是以豐富的評估報告展現評估內容。根據不同的目的、服務對象和內容，可形成多層次的評估報告，如評估總報告、評估專題報告、評估技術報告等等。

充分運用評估結果

充分運用評估結果，并以其為依據對被評估對象進行懲戒和激勵，是促進自律評估體系健康發展的關鍵環節，也是評估可持續進行的基礎。

運用原則

一是堅持“正向激勵、負面懲戒”的原則。從推動業務發展角度，強調正面激勵，進一步提升自律機制成員單位遵守公約的成就感、責任感。對于加入自律機制卻無視自律要求的成員單位，則應進行懲罰。

二是堅持“內部自律、外部他律”的原則。自律機制的基礎是自律，對于評估結果首先應考慮在自律機制內部進行運用；但對于內部運用成效不明顯的，就需要依靠外部他律的方式，進一步提升對成員單位進行行為管理的有效性。

三是堅持“頂層管理、地方運用”的原則。全國外匯市場自律機制層面，主要面向各家全國性銀行總行運用評估結果；地方外匯與跨境人民幣自律機制層面，則主要面向各家銀行的分支機構和非全國性商業銀行的總行。

評估結果的內部運用

獎優罰劣。對評估分類結果為A類的銀行授予榮譽稱號，并向全轄通報；對連續兩年評估分類結果為C類的銀行，由所在地自律機制取消其成員資格，并向其上級單位和監管部門通報。

定期報告。由自律機制來制訂成員單位的定期報告制度，在制度中對于評估結果不同分類的銀行采取差異化的報告周期，如A、B、C類成員的報告周期可分別為半年、3個月和1個月。

定向培訓。針對A類銀行，要求不少于10%的具體業務操作人員參加測試與培訓；針對B類銀行，要求業務部門負責人及分支機構行領導以及不少于30%的具體業務操作人員參加測試與培訓；針對C類銀行，要求所在地分行分管外匯業務的行領導及不少于50%的具體業務操作人員參加測試與培訓。

提請監管檢查。在自律機制內部形成統一意見后，向外匯局建議，對評估中發現有嚴重違規問題的銀行以及被取消成員單位資格的銀行，開展外匯業務全面檢查。

評估結果的外部運用

與人民銀行宏觀審慎管理體系相結合。目前，在對金融機構的宏觀審慎評估體系（Macro Prudential Assessment，MPA）考核中，“跨境融資業務”指標下分設了“外匯自律行為”子項，但由于相關細則尚未明確，該子項通常按滿分3分計算。對此，建議考慮將自律評估分類結果直接納入已開辦外匯業務銀行的MPA相關考核中。

與銀行信用評級體系相結合。從當前銀行信用等級評價情況看，各家銀行均有相應的資信公司對其開展評級和展望。可將自律評估結果向各資信評估公司公開，以便資信公司在開展信用評級時充分考慮銀行在自律機制方面的表現，給予相應的評級和展望建議。

實施差異化外匯監管。一方面，將自律機制評估結果納入銀行執行外匯管理規定情況考核。根據外匯局發布的《銀行執行外匯管理規定情況考核內容及評分標準（2017年）》，目前外匯業務自律情況已納入內控管理及其他考核中，共計6分。建議考慮將自律評估分類結果A、B、C類分別對應考核評分標準的優秀（4.5—6分）、一般（1.5—4.5分）和較差（≤1.5分）。另一方面，在日常監管中根據評估結果對各銀行進行分類管理，如在自查、檢查頻次和違規處罰上體現出差異性等（見附表）。