新時代生態環境建設中陸海統籌發展對策研究
——以廈門為例

王泉力，李楊帆,2*

（1.廈門大學環境與生態學院，福建廈門 361102；2.廈門大學海洋與海岸帶發展學院，福建廈門 361102）

2018年5月，全國生態環境保護大會將建設生態文明提升為中華民族永續發展的根本大計，提出堅持人與自然和諧共生，綠水青山就是金山銀山，良好生態環境是最普惠的民生福祉，山水林田湖草是生命共同體，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，共謀全球生態文明建設的發展原則，開啟了新時代生態環境建設工作的新階段[1]。十八屆三中全會提出要建立“陸海統籌的生態系統保護修復區域聯動機制”，建立與生態系統完整性相適應的生態環境保護管理體制，形成對生態系統從山頂到海洋的全要素、全過程和全方位的一體化管理，維護生態系統結構和功能的完整性以及生態系統健康。黨的十九大報告中提出：“堅持陸海統籌，堅持建設海洋強國”。2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，提出組建生態環境部，整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責、隊伍，統一實行生態環境保護執法[2]。因此，新時代生態環境建設將進一步聚焦陸海統籌工作，以此為基礎形成的這些決策將為生態環境建設中的陸海統籌提供重要的保障。

海岸帶地區經濟社會持續、快速發展的勢頭使得城市化、工業化和人口集聚加快，陸源污染的壓力威脅到海洋環境容量[3-5]，我國近海生態系統正經受著多重壓力考驗，近海環境呈復合污染態勢，陸源污染導致海洋富營養化程度加重[6]。受過度捕撈、氣候變化、污染等因素影響，近海生態系統大面積退化，海洋生態環境災害頻發[7,8]。因此，生態環境建設中陸海統籌的發展成為解決新時代生態環境問題的重要方式之一。

陸海統籌這一理論是由我國學者提出并發展的。張海峰等提出協調海洋與陸地的關聯，統籌兼顧，使兩者融為一體，鼓勵內陸地區與沿海地區合作，參與海洋開發活動[9]。欒維新認為海陸統籌是通過海陸產業的協調發展，以陸域產業、技術為依托，強化海洋產業輻射和帶動作用，實現海陸經濟帶的跨越式發展[10]。葉向東和陳國生從海陸資源環境生態系統承載力、社會經濟系統活力和潛力的視角下，探討了區域發展規劃、計劃的編制及執行工作[11]。韓增林等認為陸海統籌是在區域社會發展過程中，將陸海作為兩個獨立的系統來分析，綜合考慮二者的經濟、生態和社會功能，實現資源的順暢流動，形成資源的互補優勢，強化陸域與海域的互動性，從而促進區域又好又快地發展[12]。曹忠祥和高國力進一步闡釋了陸海統籌是從陸海兼備的國情出發，在優化提升陸域國土開發的基礎上，通過海陸資源開發、產業布局、交通通道建設、生態環境保護等領域的統籌協調，促進海陸兩大系統的優勢互補、良性互動和協調發展[13]。因而，統籌陸海資源、產業及生態環境是發展藍色經濟和生態文明的關鍵，也是最終實現海洋強國的必由之路。

在中央、福建省的重點支持下，廈門市充分發揮先行先試作用，在生態環境建設的陸域、海域和陸海統籌等領域開展了大量的工作。2013年，廈門獲國家海洋局批準成為全國首批海洋生態文明示范區。2014年，廈門成為全國“多規合一”28個試點市（區、縣）之一。2015年，廈門順利通過國家生態市考核驗收。本研究基于生態環境部與自然資源部統籌陸海資源及生態環境保護的視角，系統梳理分析了廈門市陸海統籌生態環境建設政策現狀，識別出其關鍵問題，進而提出相應對策建議，為我國沿海其他地區推動生態環境建設的陸海統籌發展提供借鑒。

1 廈門市生態環境建設中陸海統籌發展歷程及實踐

本研究通過調研廈門市環境保護局、海洋與漁業局、規劃委員會、市政園林局、水利局等部門，對廈門生態環境建設中陸域、海域和陸海統籌領域現有的22項政策進行了系統的梳理（見圖1）。

陸域政策上，以廈門市環境保護局、市政園林局、水利局等部門為主的陸域生態環境保護和治理工作有序開展，出臺政策主要包括環境功能區劃、溪流流域水系控制線規劃、生態文明建設示范市規劃、環境保護“十三五”規劃、生態控制線管理實施規定、九大溪流污水截流建設規劃、生態環境大數據平臺建設總體實施方案等，其主要圍繞水環境質量、大氣污染、土壤污染、固體廢棄物和生物資源等方面開展陸域生態環境工作。

在海域政策領域，以廈門市海洋與漁業局為主的海洋生態環境保護和治理工作持續開展，出臺政策主要包括海洋功能區劃、海洋環境保護規劃、國家級海洋生態文明示范區建設規劃、海洋經濟發展“十三五”專項規劃、藍色海灣整治行動實施方案，同時整理了海岸帶綜合管理匯報材料、海洋生態紅線劃定方案研究報告、海洋與漁業規劃系統建設項目成果報告等支撐政策的報告材料。政策報告以海域為范圍，主要開展海洋生態保護與建設、海洋生態系統維護、海水水質提升、海洋產業布局、海洋經濟集聚區建設等工作。

近年來，廈門市對生態環境陸海統籌工作進行初步探索，廈門市環境保護局和海洋與漁業局等部門圍繞生態功能區劃、海陸一體化海洋環境保護工作機制框架協議、生態保護紅線劃定指南、泉廈海洋環境保護合作機制協議、近岸海域水環境污染治理方案、海域污染物排海總量控制規劃、九龍江—廈門灣污染物排放總量控制試點工作實施方案等方面開展陸海統籌工作，跨陸海邊界、跨部門、跨行政邊界的陸海統籌工作初見成效，海岸帶綜合管理機制初步形成。

2 廈門市生態環境建設中陸海統籌存在的關鍵問題

2.1 海岸帶生態環境問題日益突出

圖1 廈門市生態環境建設中現有政策梳理框架圖

廈門市從1997年實施海岸帶綜合管理（ICM）以來，相繼推出了一系列的環境治理措施，如海堤開口改造、海域養殖清退、海域清淤、海漂垃圾清理、濱海濕地修復、增殖放流等，取得了一定的成效，環境質量得到有效改善[14,15]。然而，從2012年起，廈門市成為藍色經濟試驗區，海洋休閑產業迅速發展，港口碼頭加快建設。已提出并實施多年海岸帶綜合管理的環境管理政策已經適應不了海岸帶經濟發展的新形勢和新要求，伴隨著區域開發建設，廈門市海岸帶生態環境質量下降，生態系統趨于不穩定。受人類活動干擾，由河流及排污口攜帶的大量陸源工業、農業和生活污染物排入近海，導致海水水質逐步下降，海岸帶生態環境問題日益突出。

2.2 陸海治理與海岸帶管理統籌機制有待提升

廈門市在生態環境治理過程中，從陸域或海域部門管理的視角分別制定了相應方案措施，而較少從陸海統籌的角度出發進行協同管理，盡管已建立一些部門協調機制，但開展的聯合執法活動存在困難，對相關部門的約束力有限。在國家生態環境與自然資源管理機構改革背景下，廈門市相應管理機構的工作目標和機制如何整合、陸海相聯系的規劃編制與執行等過程如何銜接統籌，成為廈門及東部沿海城市適應新時代、應對具有高度復雜性的跨陸海尺度的生態環境治理問題的關鍵所在。

2.3 信息化和智慧化建設相對滯后

廈門市在“多規合一”基礎上，構建統一的空間規劃信息和業務協同平臺，實現建設項目信息、規劃信息、國土資源管理信息的共享。但是，海域“多規合一”尚未完成，未能實現陸—海空間信息平臺的統籌，智慧化建設亟待推進。同時，現有各項規劃種類越來越多，規劃目標指標也越來越復雜，陸域與海域各項規劃目標指標間既有交叉重復又存在矛盾沖突，尚未形成跨陸域和海域的“多規合一”目標指標體系。

2.4 海岸帶生態基礎設施建設亟待統籌

廈門濕地受人為活動干擾歷史長，各類濕地都不同程度地受到人類生產生活的影響。由于廈門國土面積較小，城市用地需求日益加劇，經濟發展長期受到土地資源的制約，填海造地是解決這一問題的有效途徑[16]。圍填海活動導致近海與海岸濕地面積逐漸萎縮，水體污染、工業區開發和圍網養殖等也對濕地造成了不同程度的威脅和干擾，海岸帶生態基礎設施亟待完善。

3 新時代廈門市生態環境建設中陸海統籌的對策與建議

生態環境問題說到底是發展不平衡、不充分導致的，是發展質量和效益不高的具體體現[17]。上述生態環境建設的陸海統籌四個方面的問題，說到底是陸海發展不平衡、不充分所導致的，是統籌生態環境治理質量和效益不高的具體體現。因此，以平衡陸海發展、促進生態環境治理和管理質量和效益的提高，是更廣泛、更具深遠意義的生態環境建設的陸海統籌。本研究對新時代廈門市生態環境建設中陸海統籌工作提出建議與戰略對策（見圖2）。

3.1 生態優先：生態環境陸海統籌管理新模式

深化陸海統籌管理體制改革，依托將要新組建的廈門市生態環境主管部門，協調推進生態環境保護中陸海統籌工作，在統籌陸海工作的基礎上，統一制定生態環境領域政策、規劃和標準，統一負責生態環境監測及綜合執法工作，形成長效的陸海統籌管理新模式。在陸上“河長制”的基礎上，探索建立海岸帶的“灘長制”以及海上“海長制”等城市區域聯動責任目標管理機制，加快開展九龍江分段垃圾攔截設施論證和建設。同時，切實落實生態補償措施，推動九龍江流域綜合治理項目，推進海岸帶的健康發展。

圖2 廈門市生態環境建設中對策建議框架

由于絕大多數沿海生態系統的主要流向和人為擾動是從陸地到海洋[18]，建議建立廈門“流域—河口—近海”一體化的生態環境陸海統籌管理機制，如在泉州—廈門海洋環境保護合作機制的基礎上，建立廈漳龍城市聯席會議制度，有效推動九龍江流域—廈門灣生態環境建設各項工作。嚴格控制陸源污染，提高海洋污染控制、綜合管理能力，加大對九龍江流域內城市污水、工業污水、生活污水的收集和處理力度，嚴格控制畜禽養殖規模和數量，提高污水凈化率，高度關注飲用水水源地保護和安全屏障建設，切實減少九龍江流域入海污染物，提升廈門灣近海水質，降低赤潮發生的頻次，從而構筑陸海生態屏障，保障區域生態安全。

布局生態空間，加強海岸帶基于生態系統的管理（ecosystem-based management, EBM），在對廈門市陸域海域生態系統組成、結構和功能過程加以充分理解的基礎上，制定適應性陸海一體化的管理策略，以恢復或維持生態系統整體性和可持續性，實現生態系統的陸海統籌管理[19]。基于加強陸域和海域聯防、聯控和聯治，創新生態環境建設的陸海統籌與海岸帶管理體制，打造海岸帶綜合管理（ICM）的升級版。

3.2 集約高效：藍色經濟與生態文明協同發展新模式

布局生產空間，統籌陸海資源，以大廈門灣區生態文明建設為目標，在強化港口航運、臨海工業、濱海旅游等傳統產業發展的基礎上，重點培育新一代信息技術、新材料、生物制藥、節能環保、海洋高新等戰略性新興產業的發展，通過創新驅動，加快大廈門灣區產業結構戰略性調整和產業轉型升級，形成資源環境與經濟社會協調發展的海岸帶城市群經濟結構與空間格局推動實施“九龍江—廈門灣”從流域到海岸帶的產業整體空間布局的調整和優化，建設循環經濟產業園區，搭建起上下游企業發展的循環鏈條，加快產業的綠色轉型，推動藍色經濟與生態文明協同發展的新模式。

3.3 彈性修復：基于綠色發展的彈性海岸新模式

未來廈門市自然資源主管部門可從構建彈性海岸帶目標出發，在海岸帶“陸地—水—生物多樣性”系統聯結上推進生態基礎設施建設，構建基于社會—生態系統的彈性海岸新模式。“基于自然的解決方案”（nature-based solutions, NBS）是構建海岸帶綠色基礎設施的有效途徑，利用海岸帶綠色基礎設施，如紅樹林等濱海濕地，減緩海岸帶地區受洪水災害和海平面上升的影響[20]。加強對現有濱海濕地資源，特別是自然濕地資源的搶救性保護，全面開展廈門濱海濕地資源現狀調查，明確濱海濕地保有率，劃定海岸帶“兩線”：圍填海控制線和濕地保護紅線，嚴格控制圍填海項目對濱海濕地的侵占，并嚴格論證圍填海對海岸帶地區土地利用和生態環境造成的影響及其驅動機制。確定不同區域濱海濕地生態主導功能、環境質量目標和生態保護措施，作為海洋產業布局、海洋污染防治與海洋生態保護的主要依據，實現以環境容量和生態功能為基礎構建濱海濕地生態安全新格局。推進廈門“海綿城市”試點建設，構建彈性海岸（resilient coast），協同其他綠色基礎設施，適應環境變化和應對自然災害[21]。以保護生態系統為基礎，推進基于生態系統服務的生態基礎設施建設，開展濱海濕地資源可持續利用示范，實施自然岸線恢復與海岸生態系統修復工程。

3.4 智慧協同：“三個一”智慧海岸帶大數據信息系統技術新體系

建議廈門市自然資源主管部門牽頭，建立陸海統籌“三個一”海岸帶功能管控總體格局，即“多規合一陸海一張圖，生態系統服務價值陸海統籌一個數，陸海邊界明確一個標準”，將“三個一”作為生態環境陸海統籌發展的關鍵支撐技術體系，推進空間規劃融合、生態環境質量現狀測算、陸海邊界劃分工作，進而形成陸海統籌生態環境大數據信息系統平臺。建立陸海統一的空間規劃體系，統一調查陸海全域的自然資源資產，以海岸線為軸，統籌規劃岸線兩側功能和需求，銜接廈門市主體功能區規劃和海洋功能區劃，結合陸海功能特征，從功能相容性出發，優化調整陸域、海域功能布局，實現陸域海域“兩域融合”。充分分析廈門陸域與海域各項規劃目標指標間的矛盾沖突及關聯性，從加強廈門“多規合一”目標指標銜接性的角度出發，建立統一的“多規合一”目標指標體系，指導城市發展，實現廈門陸海一體化管理，加強海岸帶科技研發及能力建設的同時，依托相關科研機構，開展大數據信息系統建設，著力在海岸帶信息、海岸帶生態、海岸帶產業等領域進行科研攻關，以推進廈門市“智慧海岸帶”建設。

3.5 試驗創新：開展生態環境建設的陸海統籌試點工作

建議廈門市生態環境主管部門牽頭，協同各相關部門，開展廈門市生態環境建設的陸海統籌試點工作，建議在九龍江流域生態補償考核機制、圍填海全周期生態化管理、基于生態系統服務評價的生態基礎設施建設等方面先行先試：在九龍江廈門段內及河口近海海域實行嚴格的地表水和海水水質考核，將水質改善情況作為廈門財政支持九龍江中上游市縣的基本依據。實行圍填海全周期生態化管理，根據廈門生態保護紅線及海洋功能區劃，結合海域的生態系統服務價值，將廈門海域劃分為禁止填海區、限制填海區和適度圍填區，細化各個區的管理機制，建立圍填海產業負面清單。根據廈門海岸帶區域內不同的生態系統服務類型及生態系統服務價值進行生態基礎設施的布局，對于生態系統服務價值高且上升或者維持穩定的區域，可將其設為保護區以維持現狀；對于生態系統服務價值損失大的區域，應該嚴格限制各類建設開發活動并輔以生態基礎設施，開展生態修復重點工程并評估修復效果，如開展廈門灣整治修復評估，下潭尾典型濕地公園生態修復評估，從而促進海岸帶生態系統的健康發展。

4 結論與展望

本研究基于生態環境部與自然資源部統籌陸海資源及生態環境保護的視角，通過對廈門市陸海統籌政策現狀系統梳理分析，厘清生態環境建設中陸海統籌存在的海岸帶生態環境問題日益突出、陸海治理與海岸帶管理統籌機制有待提升、信息化和智慧化建設相對滯后、海岸帶生態基礎設施建設亟待統籌等關鍵問題，進而提出陸海統籌工作的對策建議，包括構建生態環境陸海統籌管理新模式、藍色經濟與生態文明協同發展新模式、基于綠色發展的彈性海岸新模式、“三個一”智慧海岸帶大數據信息系統技術新體系等。廈門作為我國典型的海岸帶城市，其發展和改革與我國其他同類型的海岸帶城市具有共性，本研究提出的對策建議將為我國海岸帶城市區域推動生態環境建設的陸海統籌發展提供一定的參考和借鑒。