創建跨國（跨境）特區譜寫新時代對外開放新篇章

張玉杰

中華人民共和國已經走過了70年壯麗歷程，發展歷程總體上經歷了兩個階段：新中國社會主義事業建設初期階段和中國特色社會主義建設階段。在第一個階段（1949年—1978年），將中國從戰火紛飛的境遇中解放出來，將革命事業的中心轉入到國家建設，確立了社會主義基本制度、生產資料公有制，實施計劃經濟，建立了基本產業體系，實行“抓革命、促生產、促工作、促戰備”的主基調。在第二個階段（1979年—2019年），將國家建設的中心轉入到“以經濟建設為中心、實施改革開放”，實行“以經濟建設為中心，實施改革開放”的主基調。進入新時代，開啟全面深化改革開放新階段，實行國際化主基調，這必將創造出一系列新亮點，激發出中國不斷前進的新動力，創建跨國（跨境）特區就是新亮點、新題材。

一、漸進式改革不斷壯大中國對外開放優勢

中國改革開放事業走的是一條“漸進式改革開放”路子，經過1978年以來40多年經驗證明是正確的路子，是有效的方式，做到了穩中求進、穩中有進，穩中有效、穩中高效。

改革開放事業第一個階段，時間起點為1978年，黨的十一屆三中全會是里程碑，拉開了“改革開放”大幕，創建了三個標志性題材，分別是：4個經濟特區建設、14個沿海開放城市建設、東部地區率先發展。唱響了改革開放主旋律，強調以“改”促“開”，即以改革促開放，調整社會經濟運行中的制度體系、政策措施，促進對外開放;開放的內容是以“引進來”為主，開放的地域是“本土開放”，對外招商引資，允許境外生產要素進入到中國境內來，再將中國的產品賣到境外去。創建經濟特區是最大亮點，在以深圳為代表的經濟特區引領下，激活了14個沿海開放城市，并以點帶面，促進東部地區先于其他地區快速發展，國家改革開放事業和經濟建設取得巨大成就。

改革開放事業第二個階段，時間起點為2002年，黨的十六大為里程碑，拉開了“開放改革”大幕，創建了三個標志性題材，分別是：實施西部開發戰略、中部崛起戰略、東北振興戰略。出臺“三大戰略”，標志著國家經濟發展重心轉移到內陸地區、中西部地區、邊疆地區。這些地區是自然資源富集區、生態資源富集區，是中國的糧倉、肉庫、煤區、油田、電廠、水塔，也是農業人口集聚區、貧困人口集聚區，全國832個貧困縣主要集中在中西部地區，也是全面建成小康社會困難最多的短板地區。自然資源富集區反而成了經濟欠發達地區，不是自然資源富集區反而成了經濟率先發展地區，似乎是經濟學理論的悖論。事實上，只有將當地的自然資源轉化為經濟資源，融入到社會經濟大生產的產業鏈中，才能將資源變成財富。因此這一階段唱響開放改革主旋律，強調以“開”促“改”，即以開放促改革，通過全面融入全國大市場、大生產體系中，改變因自然環境造成的封閉狀況。經過十多年的努力，取得了明顯成效，特別是西南地區的成長性先于其他地區，成為全國經濟增長率最高的地區。

2012年12月8日，黨的十八大召開，確立了以習近平同志為核心的黨中央，成為新的發展里程碑，中國改革開放事業進入到第三個歷史時期，拉開了“中國國際化”大幕。既引進來、也走出去;既出口產品、也對外投資;既在國內發展、也在國外發展;既發展貿易、也融入國際產業鏈;既尊重國際規則、也參與制定國際規則。創建了五個標志性題材，分別是：自由貿易區建設、“一帶一路”建設、開放性金融建設（人民幣國際化）、國際合作平臺建設、跨國公司建設，形成了“五位一體”的發展新格局。唱響國際化主旋律，全面深化改革開放，中國發展進入到新時代。

二、新時代實施“五位一體”國際化改革開放

“五位一體”的發展格局是一個大系統，是中國全面融入國際社會、深度參與國際分工、擔綱大國責任的具體體現;是從國際秩序的看客、遵守者、執行者，轉變為舞臺中央主人的重要標志;是從謹慎的漸進式開放，轉變為敞開胸襟擁抱世界、坦蕩面對國際競爭的重要標志;是從被動適應世界，轉變到主動改造世界的重要標志;是從守城力量積累，轉變為攻城力量積累的重要標志。

自由貿易區建設包括兩個層面：一是國家之間的自由貿易安排，例如：中國與東盟之間的自由貿易安排、中國與歐盟之間的自由貿易安排、中日韓之間的自由貿易安排，等等，體現中國與他國（或國際區域組織）之間開展貿易往來時相互提供便利的特色。另一個是自由貿易園區，就是在中國境內某些地方確立一個地區，實行境內關外待遇，國際貿易和國際結算安排便利制度。至2019年10月，中央政府已經批準設立18個自由貿易園區。自由貿易園區建設將創立國內開放國際化運作新模式，在貿易制度安排方面融入國際社會。

“一帶一路”建設是中國對外開放的創舉，具有四重戰略意義：一是創造中國內陸地區與東部地區均等的國際化發展題材;二是為中國周邊國家和地區提供國際合作發展機會;三是為發展中國家提供國際合作發展機會;四是為國際社會提供世界經濟發展的中國解決方案。“一帶一路”倡議是中國作為“群主”，整合國內國際資源，推動中國經濟與世界經濟深度融合，推動中國“內陸地區經濟外向化、西部地區經濟國際化”，推動世界經濟發展重心向發展中國家傾斜，推動世界生產要素合理流動、有效配置，激活世界經濟的戰略謀劃。

開放性金融建設（人民幣國際化）是最后一個開放領域，是全面、徹底開放的重要標志。只有國家實力達到國際融入的水平，才能出現金融領域的開放，而一國貨幣變成國際貨幣，則是國家經濟實力被國際社會高度信賴的重要標志。人民幣已經具有國際貨幣基金組織中的特別提款權（SDR），成為五大國際貨幣之一（2018年國際貨幣SDR比重：美元41.73%、歐元30.93%、人民幣10.92%、日元8.33%、英鎊8.09%）。顯示出中國經濟的穩健、可信賴，中國金融穩定、保值、增值，是國際財富標度、存儲、互換的重要穩定器，也是中國全面開放的重要標志。

國際合作平臺建設是指深度參與國際組織，并在其中發揮重要作用。中國已經深度參與多個重要國際組織，中國是聯合國常任理事國之一、二十國集團重要成員國、亞太經濟合作組織重要成員國、金磚國家重要成員、亞信重要成員國、亞投行重要成員國、絲路基金組織重要成員國、上海合作組織重要成員國，等等。國際組織具有多邊功能，實際上就是具有同等意愿的“群”，參與國通過“群聊”或者“單聊”，彼此增加交流，相互切磋，在促進經濟發展、開展國際合作、維護世界和平方面發揮重要作用。中國在這些國際組織中擔綱重要角色，擁有重要地位，發揮重要作用，充分展現中國國際化開放姿態和大國責任擔當姿態。

跨國公司建設是指中國企業“走出去”發展，在世界各地投資興業，辦工廠、辦公司、國際企業并購、國際技術轉移、國際化生產、國際投資，將研發、生產、經營等若干環節在全球布局。2018年全年對外非金融類直接投資額達到7974億元（1205億美元），其中，對“一帶一路”沿線國家非金融類直接投資額156億美元，增長8.9%;貨物進出口總額305050億元，對“一帶一路”沿線國家進出口總額83657億元;服務進出口總額52402億元。2018年全年外商直接投資（不含銀行、證券、保險領域）新設立企業60533家，實際使用外商直接投資金額8856億元（1350億美元）。其中“一帶一路”沿線國家對華直接投資新設立企業4479家，增長16.1%;對華直接投資金額424億元（64億美元），增長13.2%。全年高技術制造業實際使用外資898億元（137億美元），增長35.1%。中國企業進入世界500強企業名錄的總數量已占第一位，2019年《財富》雜志公布世界500強企業榜單，中國企業上榜129家，美國企業上榜121家，中國首次超過美國。

三、依托海港、空港、陸港建立自由貿易園區擴大內陸對外開放

2013年9月29日中國（上海）自貿區正式成立，開啟了中國創辦自由貿易園區的歷程，截至2019年10月先后已批準設立18個自由貿易園區。特別是在廣西、云南、遼寧、黑龍江四個邊疆省區設立自由貿易園區具有特殊意義，這些地區是依托于陸港來設立自由貿易園區的，其他地區是依托于海港或空港設立自由貿易園區的。

創建自由貿易園區，是國內經濟國際化、內陸經濟外向化的具體方式，具有對接國際貿易規則的機制和窗口。一是投資便利化，實行外商投資準入負面清單管理模式，投資體制改革，證照分離;二是貿易便利化，國際貿易單一窗口，集中匯總納稅，原產地簽證管理改革創新;三是金融開放創新，融資租賃公司收取外幣租金，外商投資企業外匯資本金意愿結匯改革;四是事中事后監管，信息共享和綜合執法制度，政府智能化監管服務模式，等等，先后有202項改革措施陸續出臺，用于支持自由貿易園區發展。

創立自由貿易園區是黨中央在新時代深入推進改革開放的戰略舉措，具有里程碑意義，實現了從產業開放向區域開放轉變，將生產要素國際流動的路線圖延伸到國內來，將資金、人才、技術、資源等生產要素全球化配置區位擴展到國內來，擴展到大陸縱深，發揮以點帶面的作用，滲透到各個領域，這是中國國際化開放的重要表現形式。

四、創建跨國（跨境）特區帶動沿邊地區國際化開放

從區域來看，中國改革開放大業是從沿海地區起步的，依托于海港，以便利國際運輸，以產品進出口和沿海地區加工貿易為主，形成了沿海經濟現象。受地緣條件、運輸條件、人文條件所限，沿海經濟的輻射帶動作用僅僅限于海基線以內縱深370公里沿線地帶，對再遠的地區則沒有輻射作用了。中國幅員遼闊，地大物博，東西南北差異甚大，內陸地區很難接受到沿海地區的輻射作用。

然而，中國周邊與14個國家接壤，從東北的遼寧、吉林、黑龍江，沿著陸路邊境線向西，內蒙古、甘肅、新疆，再向南西藏，再向東云南、廣西，都有陸路口岸，出境就是出國，相互之間開展經貿往來就是從事國際貿易活動，如同中國與美國貿易、中國與英國貿易，其性質是一樣的，只是地域距離遠近不同罷了。因此我國開展周邊國家貿易具有巨大潛能，中國西部邊疆地區與周邊國家（或地區）之間開展國際貿易具有巨大機遇，可以直接向西開放，不僅僅與周邊國家之間開展經貿往來，還可以經過這些地區輻射到東北亞、中亞、西亞、中東、歐洲、非洲。所以，探討在邊境地區創建跨國（跨境）特區將對西部沿邊地區國際化開放具有特殊意義，必將發揮獨特作用，將中國的改革開放事業向更深層次邁進，形成新亮點。

在國外，創建跨國（跨境）特區在歐洲已有先例。例如：法國的斯特拉斯堡與德國的黑森林地區就是一座城市兩個國家，一條街道就是邊境線，兩國國民生活在一座城市里。再例如：意大利與其首都羅馬城市中的國家梵蒂岡，沒有邊界線、沒有鐵絲網，兩個國家的人在一座城市里居住、生活、工作。為了方便邊境地區交流，早在1985年6月14日，由德國、法國、荷蘭、比利時和盧森堡五國在盧森堡邊境小鎮申根簽署了《關于逐步取消共同邊界檢查》協定，這就是著名的《申根協定》，其宗旨意在取消各成員國之間邊境，實行自由通行、無限期居住等條款，以方便公民之間跨國交往。至2019年10月《申根協定》成員國已發展為26個。很顯然，《申根協定》成員國都是具有統一待遇的跨國（跨境）地區（城市），這些地區具有特殊待遇，也可以稱之為跨國（跨境）特區。

在中國，具有創建跨國（跨境）特區條件的就是邊疆地區、具有陸路貿易口岸的地區、具有一定人口規模的邊疆城市地區。例如：黑龍江黑河市及俄羅斯布拉戈維申斯克市（海蘭泡）、遼寧丹東市及朝鮮新義州、內蒙古滿洲里及俄羅斯外貝加爾斯克、黑龍江綏芬河及俄羅斯波格拉尼奇內、吉林吉安及朝鮮滿浦、云南河口及越南老街、廣西東興及越南芒街，等等。其中，具有地級城市級別、人口達40萬以上的邊境城市，黑龍江省黑河市和遼寧省丹東市最具有代表性。黑河市對面是俄羅斯的布拉戈維申斯克市（海蘭泡），是俄羅斯遠東地區第三大城市，也是一個大學城，與黑河市一江之隔，兩岸之間只有760米，有跨境大橋連接，從地理位置上來看兩座城市兩個國家緊密相聯，通商條件便利，經貿往來活躍，只要在兩國之間做好外交關系和貿易便利化制度安排，完全有條件創建跨國（跨境）特區，這對于兩國人民交往都有利。因此可以在建設自由貿易區的基礎上再進一步，創建跨國（跨境）特區，這必將為進一步改革開放塑造新亮點。

國家對外開放程度標志著國家在國際分工中的地位，越是開放的國家，其經濟外向度越高（生產要素的國際流動程度），融入國際產業鏈的深度就越深，國際經濟依賴度也越高，企業競爭力也越強。在1949年至1979年30年的歷程里，中國是在一窮二白的狀況下開始國家建設的，打破西方國家封鎖，修復戰亂后創傷，建立了獨立自主的國民經濟體系。在1978年至2019年40年的歷程里，中國實施改革開放，實現了1萬美元的人均國民生產總值，成為世界第二大經濟體，奠定了進一步發展的殷實基礎。進入新時代，將沿海開放與沿邊開放并舉，以海港、空港、陸港“三港極化”為成長點，創建沿邊跨國（跨境）特區，形成新的發展極，帶動沿邊地區發展，將大大促進區域經濟整體發展，實現全面建成小康社會目標。

作者系中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部教授、博士生導師，國家中西部地區對外開放戰略研究項目課題負責人及首席科學家

責任編輯：王素娟