我國塵肺病防治工作的問題及對策

林永明

黨中央、國務院歷來高度重視塵肺病防治工作，相繼頒布、修訂了一系列職業病相關的法律法規和政策措施，為職業病防治工作提供了有力支撐，特別是《職業病防治法》實施以來，各地區、各有關部門依法履行職責，積極組織開展職業病危害源頭治理和重點領域專項整治，嚴肅查處危害勞動者身體健康和生命安全的違法行為，企業職業衛生條件進一步改善，全社會關心、關注職業病危害防治工作的氛圍初步形成。

但應看到，我國職業病危害防治形勢依然嚴峻，煤礦等高發領域新發病例仍呈上升趨勢，尤其是塵肺病，形勢更為嚴峻。據統計，塵肺病是目前我國發病人數最多和影響范圍最廣的職業病[1]，約占職業病病人總人數的90%[2]。由于塵肺病具有潛伏周期長、發病緩慢等特點，一旦發病往往難以治愈，傷殘率高，嚴重影響勞動者身體健康，甚至危及生命安全[3-5]。

筆者曾作為國務院參事室“加強塵肺病防治”課題組成員赴陜西、四川等多省份調查了解塵肺病防治工作存在的體制性、政策性障礙等問題，實地考察職業病防治機構和有關礦山企業，看望部分塵肺病患者，并與相關部委的領導和行業專家進行了深入研討。現將有關情況報告如下。

1 我國塵肺病防治工作面臨五個方面突出問題

1.1 塵肺病多發態勢沒有得到遏制 全國現有塵肺病人數眾多，新發塵肺病居高不下。截至2018年底，全國累計報告職業病97.6萬余例，近90%是塵肺病。2010年以來每年新確診塵肺病例近3萬例。在各地上報的病例之外，被漏掉的病人數量驚人。近三年，由中國煤礦塵肺病防治基金會組織的煤礦塵肺病現狀調查，對調查單位60%以上的X光胸片進行抽查和閱讀，新發現的塵肺病患者占7.94%，相當于原檢出率(0.84%)的9.5倍[6-7]。另外，由于職業健康檢查率低，一些礦山企業不按規定給職工查體，所以潛在的塵肺病患者人數更多。近年來發生的河南張海超“開胸驗肺”以及甘肅古浪、江西修水、河北圍場等塵肺病群體性事件[8]，引起社會廣泛關注。

1.2 企業用于塵肺病防治的投入嚴重不足 據中國煤礦塵肺病防治基金會組織的煤礦塵肺病現狀調查結果顯示，煤礦企業粉塵危害防治平均費用為噸煤0.18元/月，與安全生產費用噸煤15元/月相比，僅占1.2%，在粉塵危害防治方面經費投入嚴重不足[9-10]，致使在源頭治理上的一些措施不到位。個體防護口罩普遍存在質量差、更換周期長、防塵效果差的問題。職業病防治院所缺乏必要的職業病診斷治療設備，有些機構20多年前購置的X光機仍在使用，基礎設施老化，專業技術人才流失嚴重，導致職業病體檢、診斷、鑒定能力不足。

1.3 粉塵預防治理科研力量薄弱，作業現場粉塵濃度超標嚴重 目前我國現有的1 182家職業健康技術服務機構，僅有專業技術人員3.1萬人，難以滿足1 200 多萬家存在職業病危害企業的需要[11-12]。其中，由于粉塵工程防護方面專業人才不足，用于防塵降塵的實用技術、裝備沒有創新性的突破。相當多的煤礦企業粉塵濃度嚴重超標，有的采掘工作面總粉塵濃度達幾百甚至上千毫克每立方米，呼吸性粉塵濃度在50～60 mg/m3，遠遠超過國家職業衛生標準(煤塵總粉塵限值為4 mg/m3，呼吸性粉塵的限值為2.5 mg/m3)[13]，據中國煤礦塵肺病防治基金會調查的83個煤礦，共有生產人員77 122人，其中長期接觸粉塵危害人員57 298人，占74%。

1.4 職業病診斷鑒定環節問題突出 目前，職業病診斷無明確的項目收費標準，各地多參照醫療機構專家會診收費標準，30～200元不等，收費偏低。而職業病診斷涉及用人單位和勞動者利益，責任重大，醫療單位不愿承擔這項工作。另外，由于煤礦井下一線工資相對較高，一些農民工不想因為體檢發現問題或診斷出塵肺病而被迫調離一線崗位，導致工資大幅度減少，甚至被辭退，從而不愿意體檢。為了養家糊口，他們不想丟掉這份工作，導致相當數量的在職農民工不愿意進行職業病診斷。

1.5 作業現場職業衛生執法力量薄弱 2011年修訂的《職業病防治法》明確將作業現場職業衛生監管職責由衛生部門劃轉至安監部門，但監督執法人員編制沒有增加，一些技術支撐機構也未同步劃轉，造成安監部門職業衛生執法力量不足的問題較為突出。2018年，黨和國家機構改革中，將原屬安監部門的職業安全健康監管職能重新劃轉衛生部門。由于職業健康監管職能曾經在衛生部門主導和安監總局主導之間發生轉化，上一輪職能劃轉改革近10年來，過去在衛生部門從事職業健康監管工作的人才多數已經流失，各省的職業衛生檢測站也隨著歷屆政府機構改革而受到削弱，導致衛生部門缺乏執法權限和執法能力、監管查處效率不高等問題凸顯[14]。

2 針對制約塵肺病防治工作的深層次問題提出五條建議

2.1 堅持預防為主，加大科研投入，強化粉塵監測治理 進一步落實用人單位的職業病防治主體責任，加大職業病預防治理專項經費投入，明確企業安全生產經費必須提取一定比例的資金專項用于防、降塵技術設施的投入，引進新技術、新工藝，從源頭上控制粉塵危害的發生[15]；加強作業現場粉塵濃度的日常監測，推行實時監測監控，粉塵濃度超標及時報警；注重勞動者的職業健康檢查，提高職業健康檢查覆蓋率，及早發現及早終止接害，減少職業病的發生。

2.2 發揮保險預防作用，推廣職業健康責任保險我國工傷保險基金醫療費用占到了保險金支付的46%，用于預防和康復的費用僅占3%，工傷保險基金的預防作用沒有得到應有的發揮。工傷保險支付的診療方法和藥物目錄十分有限，一些有效的治療手段和藥物并沒有納入工傷保險的報銷范圍。建議將目前采用的大容量雙肺灌洗手術治療和相應的塵肺病治療藥品納入工傷保險的報銷范圍。同時建議探索和推廣職業健康責任險，將導致嚴重職業危害的行業或崗位納入強制責任保險范圍，由工傷保險與職業健康責任險共同保障職業病患者的醫療和家庭生活[16]。

2.3 優化職業病診斷鑒定程序 塵肺病診斷、鑒定需要的勞動關系證明、職業接觸史等資料大多由用人單位掌握并提供。有相當一部分農民工，曾經打工的礦山企業已經關閉，根本沒有責任單位為其提供相關證明。由于無法獲得有關勞動關系的證據，使那些想為他們維權的政府機關也無法帶領他們進入法律程序。建議衛生健康、人力資源和社會保障等部門與工會組織積極配合，針對當前農民工塵肺病診斷過程中存在的實際問題，如異地診斷、無責任單位提供資料等，研究制定具體辦法，簡化診斷程序，切實解決農民工塵肺病診斷的實際困難。

2.4 將塵肺病治療納入大病統籌 塵肺病屬于大病，一個塵肺病病人的治療費用一生需要幾十萬甚至上百萬，普通新農合和工傷保險報銷比例有限。目前，政府的救助局限于將患者家庭納入農村低保和提供有限的醫療救治，但即使這種初級救助，亦受限于地方政府的財政能力。塵肺病患者的聚集地往往是國家級貧困縣，近幾年在中西部一些省份陸續出現了“塵肺病村”，有的村莊前些年外出打工的一百多名農村青年都患上了塵肺病，有些晚期患者的家里就擺放一口棺材，隨時等死。建議將塵肺病納入大病統籌，提高報銷比例。

2.5 設立專項基金專門救治無責任單位的農民工 建議設立塵肺病專項救助基金，由中央財政撥款或從每年福利彩票基金中提取一定份額，對無法確認勞動關系、無法通過法律途徑獲得職業病待遇和工傷賠償的塵肺病農民工提供及時有效的醫療救助，防止出現“因病返貧”家庭，確保全面建成小康社會不落下一名塵肺病人。