淺談我國種子執法工作的法律依據及推進建議

劉 建 樓堅鋒 姚丹青 顧芹芹（上海市種子管理總站，上海市閔行區 201103）

種子是最重要的農業生產資料，是人類生存發展的基礎[1]，眾多工業、醫藥的基本原料都來源于種子。因此，加強對種子的執法監管，對于深刻落實《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）等法律法規，嚴格保證生產用種安全，保證我國糧食安全、國民經濟健康穩定發展具有重要意義[2]。為進一步推進我國種子執法工作，筆者擬對種子執法工作的內容、特點及法律體系進行介紹，對種子執法那種中存在的問題進行分析，并依此提出相關工作推進建議，以供參考。

1 我國種子執法工作的內容及特點

1.1 內 容

種子執法全稱種子行政執法，狹義的種子執法是指農業主管部門依法對違反種子相關法律法規的相對人給予具體的行政制裁行為，包括案件的受理、偵查、鑒定、處罰等步驟；廣義的種子執法包括種子的生產經營許可、種子的市場檢查、案件的查處、行政處罰和種子的普法教育等[3]。

1.2 特 點

1.2.1 技術性、專業性

種子執法工作經常要走進案件發生現場，對案件的發生原因進行判定，這就要求執法人員不僅要具備一定的農業基礎知識，如種子的制繁種、加工包裝、種子質量的檢驗檢疫和生產經營等，還要準確、專業地掌握種子執法活動中所需要的各種法律法規依據和相關執法技能，從而準確規范地處理種子相關案件，維護當事人的合法權益，確保種子執法工作的公正和權威[4]。

1.2.2 規律性、集中性

種子執法工作是圍繞種子的生產經營時間來開展的，如春秋兩季一般是農作物種子大量上市的時候，此時種子的市場抽檢就是執法部門的重要工作；夏季一般是有問題的種子暴露的時候，相關案件高發；冬季農民及相關經營者一般較為清閑，相關的培訓、宣傳活動較多。因此，種子執法工作具有規律性和集中性[5]。

2 我國種子執法工作的法律體系

2.1 法律規定

2015年11月，我國公布了新修訂的《種子法》，并于2016年1月1日正式開始實施。新的《種子法》共94條，主要在五個方面進行了修改：（1）強化植物新品種保護，嚴厲打擊假冒侵權；（2）完善育種創新機制，鼓勵支持育種研究；（3）發揮企業主體市場地位，加強市場引導；（4）加強保障種業安全和生物安全，嚴厲打擊不法行為；（5）加強事中和事后全程監管。其中，新的《種子法》中關于種子違法行為的界定和新增的大量罰則，是種子執法人員最重要的執法依據。同時，作為種子行政執法人員，不僅要熟悉新《種子法》，還要了解其它專業的法律知識，如《產品質量法》《消費者權益保護法》《行政處罰法》《行政復議法》《行政強制法》《行政許可法》《民法》《刑法》等。值得注意的是，新的《種子法》是種子執法人員最重要的執法依據，《種子法》對種子質量監督和行政執法有規定的，應服從其規定；沒有規定的，再依據其他法律的規定執行。

2.2 行政法規和地方性法規

涉及到種子執法工作的行政法規主要有《中華人民共和國植物新品種保護條例》《農業轉基因生物安全管理條例》《植物檢疫條例》。其中，《中華人民共和國植物新品種保護條例》共46條，對植物新品種權的保護、申請、受理、終止和無效以及相關罰則作了規定，使保護植物新品種權人的合法權益變得有法可依；《農業轉基因生物安全管理條例》共54條，主要就轉基因生物的實驗研究、生產加工、經營和進出口等作了相關規定和處罰標準，且隨著全球化進程的加快和轉基因研究的不斷深入，該條例是種子執法人員進行轉基因種子執法的主要法律依據；《植物檢疫條例》中涉及到種子的法律條款是第七條、第十一條、第十二條，規定了種子需要檢疫的幾種情形及相關申請程序。

同時，為加強農作物種子管理，維護品種選育者和種子生產者、經營者、使用者的合法權益，推動種子產業化，促進農業可持續發展，根據《種子法》和國家有關法律法規，結合本地實際，河北、貴州等省還制定了各省的農作物種子條例，地方性法規的制定是對《種子法》更靈活地運用，更有助于推動當地種子執法工作的開展。

2.3 部門規章和地方性規章

涉及到種子執法工作的部門規章和地方性規章主要有：（1）種子行業管理、生產經營的相關規章，如《農作物種子生產經營許可證管理辦法》《進出口農作物種子（苗）管理暫行辦法》《農作物種子標簽管理辦法》《農作物種子標簽通則》《農作物商品種子加工包裝規定》《主要農作物范圍規定》等；（2）知識產權相關規章及規范性文件，如《中華人民共和國植物新品種保護條例》《中華人民共和國植物新品種保護條例實施細則（農業部分）》《農業植物新品種權侵權案件處理規定》《中華人民共和國農業植物新品種保護名錄》等；（3）轉基因生物安全相關規章，如《農業轉基因生物安全評價管理辦法》《農業轉基因生物標識管理辦法》《農業轉基因生物加工審批辦法》等；（4）種子案件處理辦法的相關規章，如《農業行政處罰程序規定》《農作物種子質量糾紛田間現場鑒定辦法》等；（5）種子案件執法調解時常用到的國家、地方和行業等關于種子質量、種子檢驗包裝、種子田間種植方法的標準，是判斷案件當事人生產經營行為是否合規的重要依據。值得注意的是，種子執法所依據的部門規章和地方性規章是相關法律法規的進一步補充，對種子執法工作做了更具體的規定，但因涉及的規章相對繁多，這需要種子執法人員更加深入地進行學習。

3 我國種子執法過程中存在的問題

3.1 種子管理法律體系

目前，有關農作物種子管理工作方面的法律法規較多， 這是因為《種子法》的內容雖較全，但原則性的條款過多，具體的規范需對應的行政法規、部門及地方性規章進行補充，這就使得相應的法律規定過于分散，不利于歸納整理。例如，《種子法》對于轉基因種子的管理和罰則規定較少，需要《農業轉基因生物安全管理條例》對相關內容進行補充。

同時，在涉及種子的法律中，還存在同樣的內容在同一法律位階、不同法律位階重復出現的現象，造成了內容的重復，不利于法律體系的準確構建。例如，《種子法》第七十三條規定，假冒授權品種的，由縣級以上人民政府農業、林業主管部門責令停止假冒行為，沒收違法所得和種子；貨值金額不足5萬元的，并處1萬元以上25萬元以下罰款；貨值金額5萬元以上的，并處貨值金額5倍以上10倍以下罰款。而《中華人民共和國植物新品種保護條例》第四十條規定，假冒授權品種的，由縣級以上人民政府農業、林業行政部門依據各自的職權責令停止假冒行為，沒收違法所得和植物品種繁殖材料；貨值金額5萬元以上的，處貨值金額1倍以上5倍以下的罰款；沒有貨值金額或者貨值金額5萬元以下的，根據情節輕重，處25萬元以下的罰款；情節嚴重、構成犯罪的，依法追究刑事責任。此時，因《種子法》相對于《中華人民共和國植物新品種保護條例》是上位法，所以應遵循《種子法》里的相關規定。

3.2 種子執法體制

目前，我國種子執法工作在農業部主要由農業部種子管理局統籌管轄，在地方主要由各級種子管理站和農委執法大隊來承擔，但基層區縣的種子執法、管理機構問題較多，其設置不健全，功能職責也不夠明確，問題主要表現在：（1）某些區縣的種子管理和生產經營沒有完全分開，自己監督管理自己，導致執法不嚴、違法不究。（2）很多區縣沒有設立基層種子管理站，也有很多區縣的種子管理工作由農技中心的糧油科負責，甚至直接設置到農委執法大隊，對種子監督管理工作的重視不夠，直接影響了種子管理工作的監管效果。（3）很多區縣的種子執法、管理工作沒有理順，基層的種子管理站和執法大隊功能不分，種子檢測、行政許可、品種審定、執法工作內容重疊，導致執法工作多頭管理、職責混亂、相互推諉，缺少監督制約[6]。

4 進一步推進我國種子執法工作的建議

4.1 推進農業綜合執法建設，理順種子執法工作職能

首先，各省應根據本地區實際情況對種子相關法律進行認真梳理，制定合理、準確的地方性法律法規，并對相關種子執法人員進行專業培訓，使他們對種子相關法律法規有系統理解。其次，各級地市農業機構改革應堅持事企分開、精簡機構職能的目標，理順種子執法工作職能，將種子執法相關工作全部歸于農業綜合執法大隊和種子站，并實行兩頭管理，種子站負責種子行業管理、指導等工作，執法大隊負責具體的行政執法工作，充分理清職責關系，并進行相互配合、相互監督。此外，上級種子執法管理機構要加強對下級種子執法管理機構的指導和監督，形成上下聯動、左右配合的工作體制，形成監管合力，有效打擊農作物種子違法犯罪行為。

4.2 加強專業種子執法隊伍建設

目前，很多基層的種子執法人員既缺乏專業的法律知識，又缺乏相應的農業專業知識。這是因為大多農業綜合執法大隊是近些年新組建的，相關人員大多是“半路出家”，缺乏一定的農業背景知識和法律專業培訓，嚴重影響了種子執法工作的效率[7]。因此，建議各地區要重視種子執法隊伍的構建，對當前的種子執法人員，加強其對種子法律法規知識的學習、農業基礎知識的培訓和考核，并應經常組織業務培訓，以提升其執法能力；在以后的種子執法人員招聘工作中，要注意引進既有法律知識又有相應的農業專業知識的專業技術人才。

4.3 推進種子市場檢查常態化和市場專項檢查相結合的工作制度，做好服務和宣傳工作

在春秋兩季對種子市場進行常態化檢查，規范市場秩序；對經濟價值較高的農作物種子進行專項檢查，嚴格保證種子質量；對制售假劣種子、無證經營、未審先推、侵犯植物新品種權等行為，開展專項檢查并嚴厲查處；認真做好服務工作，熱情接待群眾舉報投訴，開展種子法律法規、品種、技術、信息等咨詢服務；加強對種子法律法規的宣傳與培訓，向農民、種子生產經營者普及相關的法律知識，做到讓農民、種子生產經營者知法懂法，不敢犯法。