《種子法》實施以來我國谷子品種管理的成效與建議

李榮德 程汝宏 陳應志 孫海艷 史夢雅

（1全國農業技術推廣服務中心，北京100125；2河北省農林科學院谷子研究所，石家莊050031）

谷子[Setaria italica（L.）Beauv]又稱粟，在植物學上，屬禾本科黍族狗尾草屬。谷子是世界上古老的農作物，起源于我國的傳統特色作物。河北省武安市磁山鎮出土文物考證谷子距今已有8700多年的栽培歷史[1]。谷子在我國農業生產史上曾發揮過舉足輕重的作用，數千年來一直作為主栽作物培育了我國北方文明，被譽為中華民族的哺育作物[2]。谷子脫殼后即為小米，具有營養豐富、平衡的特點。隨著人們生活水平不斷提高，近年來，小米逐漸成為人們調整膳食結構、平衡營養攝入的特色作物之一。谷子具有抗旱耐瘠、水分利用效率高、適應性廣、飼草蛋白含量高等突出特點[3-5]，被認為是應對未來水資源短缺的戰略貯備作物，建設可持續農業的生態作物。

當前，隨著農業供給側結構性改革的不斷推進，包括谷子在內的雜糧、雜豆等特色作物逐漸成為各地農業調結構和發展特色產業的選擇。品種是推進農業現代化的核心，種業是農業發展的“芯片”。為加強特色農作物品種的有效管理，有效支撐當前農業綠色高質量發展，雜糧、雜豆等特色作物的品種管理制度勢必順應形勢，不斷改革完善。

1 《種子法》修訂前谷子等雜糧作物品種管理成效

2000年《種子法》頒布實施后，農作物劃分為主要農作物和非主要農作物。國家明確規定了對主要農作物品種實行審定管理，并出臺《主要農作物品種審定辦法》作了具體規定。但原《種子法》對非主要農作物品種管理沒有明確規定[6]，既不要求審定，也不要求登記其種子即可上市銷售或者推廣，在品種管理上存在法律空白，在實際中引發了許多問題。主要表現在一是育種者的合法權益得不到有效保護，品種創新滯后。“一品多名”等冒牌、套牌侵權現象嚴重，損害了育種者的合法權益，挫傷了育種者的創新積極性。二是影響產業健康發展。由于品種不登記，缺乏必要和有效的品種管理，非主要農作物種子市場上以次充好、同種異名、假冒侵權、私繁亂制等現象頻現，嚴重影響了特色作物產業的健康發展。種子種苗問題給農民造成重大損失。三是監管困難。法律制度的空白導致種子管理部門缺乏對非主要農作物品種管理的手段和抓手，監管工作既無法律依據，也缺乏基本的數據比對，難以進行有效監管。

為彌補原《種子法》對雜糧品種管理的空白，全國農技中心頒布了《全國小宗糧豆品種鑒定管理辦法（試行）》，于2001年率先組織建立了“全國谷子品種鑒定委員會”，此后陸續組建了多個非審定作物的品種鑒定委員會，先后組織鑒定了1330多個品種，有力推進了非主要農作物品種管理[7]。全國共鑒定谷子品種150個，其中有54個品種被中國作物學會粟類作物專業委員會組織的全國優質谷子品質鑒評會評為一級優質米，21個為抗除草劑品種，12個為早熟、抗病及特殊品質類型。在此期間，年推廣面積居前列的谷子品種80%是優質或抗除草劑類型，如冀谷19、冀谷31、張雜谷3號等。品種鑒定管理對于引導優良谷子品種推廣應用發揮了巨大作用。

多個省級管理部門也紛紛出臺自行管理辦法，加強了非主要農作物的品種管理，實行審（鑒、認）定、登記和備案，比如山西省雜糧作物品種實行省級審定管理。從2000年起，山西省就加大了對雜糧的投入，制定了相關政策，育成晉谷系列谷子品種30多個，推進了谷子品種的有效管理，促進了谷子產業的發展。

全國農技中心和各省的做法對規范雜糧品種管理起到了一定的積極作用，但全國沒有建立統一的雜糧品種管理制度，各省份審（鑒、認）定、登記和備案的程序、標準不同，各省市信息不同步，常常出現“一品多名、一名多品”的現象；而對于某些優良品種，甚至出現以次充好、摻假等問題，使農民的合法權益受到巨大損失。因此，這就需要在全國范圍內統一開展對雜糧品種的管理，實現信息同步共享，加快優良品種在適宜區域內迅速推廣，加大品種市場監管和法律責任追溯，規范非主要農作物品種選育、生產、經營等行為，保障農業生產用種安全，激發種業育種創新活力。

2 《種子法》修訂對谷子等雜糧作物品種管理的作用

2016年新修訂實施的《種子法》第二十二條規定：“國家對部分非主要農作物實行品種登記制度。”為貫徹落實新修訂《種子法》的要求，2017年農業部制定《非主要農作物品種登記辦法》（以下簡稱《登記辦法》），并于5月1日起正式實施，將谷子在內的29種非主要農作物納入品種登記管理。品種登記是我國審時度勢新設的一項重要法律制度，旨在維護公平競爭的市場秩序，保護育種者和農民利益，引導優良綠色品種選育和推廣，這對于促進種業持續健康發展，實現種業強國目標和推進綠色農業發展具有重要意義。

品種登記制度實施以來，各級種子管理部門積極貫徹落實黨的十九大精神，在新時代實施鄉村振興戰略中，堅持現代種業發展使命引領和問題導向，立足品種登記管理要求，按照“簡政放權、放管結合、優化服務”的改革精神，依法有力推進品種登記制度啟動實施。

第一，推動部門規章出臺，切實推進登記審批實施法治化。2017年農業部制定并發布《非主要農作物品種登記辦法》（農業部令2017年第1號）、《第一批非主要農作物登記目錄》（農業部第2510號公告）和《非主要農作物品種登記指南》（農種發[2017]2號）等規章文件，推動品種登記制度依法實施。這些規章文件明確了申請者提交申請、省級農業主管部門受理審查、種子樣品庫接收樣品、全國農技中心復核和農業農村部種業管理司審核報批的品種登記審批流程，規定了登記實施的作物范圍，明確了申請材料提交要求和品種試驗的組織方式。

第二，構建和完善品種登記信息平臺，實現登記審批網絡化。搭建全國非主要農作物品種登記管理系統，充分利用現代信息技術開展品種登記工作，實行品種登記受理、審查、復核、公告及樣品入庫等網絡化操作，發布品種登記、變更、撤銷、監督管理等信息，做到品種登記許可全過程信息化管理，實現品種信息在全國范圍內共享，有效規范了品種命名，在一定程度上規避了“一名多品”現象。

第三，有效保存種子種苗樣品，實現樣品管理規范化。登記辦法規定申請品種登記必須提交種子標準樣品。品種登記實施1年（截止到2018年5月1日，下同）以來，國家種質庫（圃）共接收種子種苗樣品7191份，其中有6081份達到要求，得以入庫入圃保存，有效保護了我國農作物種質資源和生物多樣性，這不僅有利于保護種質資源，促進生物多樣化，而且也為登記后的市場監管提供了品種真實性鑒定等執法用種子樣品，特別是為建立品種DNA指紋庫提供了重要支撐。

3 谷子品種登記管理實施進展

品種登記制度實施1年以來，情況如何？取得了哪些進展成效？是否符合制度設計的初衷？還存在哪些問題？下一步又該如何完善實施？都值得種子管理部門及時進行總結和分析。現以谷子為例，通過對已登記公告的谷子品種信息分析，以期得到品種登記實施的初步效果、存在問題，提出有效建議。

3.1谷子品種登記總體情況自2017年5月品種登記實施1年以來，來自10個省區的162個谷子品種完成登記公告。其中，河北省54個、內蒙古自治區42個、山西省34個、山東省9個、吉林省7個、遼寧省7個、甘肅省4個、河南省3個、黑龍江省1個、新疆維吾爾族自治區1個，主產省市區中還有陜西、寧夏、貴州、北京4省市區尚未有谷子品種完成登記公告。已完成登記的162個谷子品種中，常規品種148個，占91.4%；雜交種14個，占8.6%。河北、內蒙古、山西3個省區谷子總面積占全國的68.3%，登記谷子品種130個，占全國登記品種總數的80.2%。

3.2谷子品種選育仍以科研單位為主，常規品種占多數162個登記谷子品種中，從登記申請單位看，有16個企業申請完成登記品種79個，17個科研單位登記83個；從選育單位看，16個科研單位選育98個，占60.5%，15個企業選育64個，占39.5%；從選育方式看，162個品種中，14個為兩系雜交種，占8.6%，其中12個來自河北省的2個科研單位，2個來自內蒙古的1個企業。常規品種148個，占91.4%，常規品種中109個來源于品種間雜交選育，占常規品種總數的73.6%；系統選育品種37個，占25%；其他方式（理化誘變等）選育的僅2個，占1.4%。16個科研單位育成的98個品種中，12個為雜交種，占12.2%，常規品種86個，其中83個來自品種間雜交選育，占常規品種數的96.5%；15個企業育成的64個品種中，2個為雜交種，占3.1%，常規62個，其中26個來自品種間雜交選育，占常規品種數的41.9%，36個來自系統選育，占常規品種數的58.1%。上述數據說明，當前的谷子育種仍以科研單位為主，企業不僅育種數量少，而且育種水平較低。

3.3谷子登記品種類型呈現多樣化目前登記的162個谷子品種，呈現多樣化的特點，優化了品種結構，有效支撐了產業的發展。一是優質米類型多。近40%的登記品種為經過行業組織鑒定為一級優質米品種或市場認可的優質米類型。其中一些優質品種在生產中應用面積較大，有效支撐了優質小米產業發展，改善了人民生活。例如晉谷21、冀谷31，年推廣面積達100萬畝左右，張雜谷3號、冀谷34、豫谷18年推廣面積達50萬畝左右，冀谷38、冀谷39、冀谷42、晉谷29、張雜谷5號等優質品種年推廣面積達10萬畝以上。

二是抗除草劑類型多。近30%的登記品種為抗除草劑類型，其應用的除草劑為符合綠色食品可以限量使用的除草劑。這些抗除草劑品種許多還具有優質、廣適、中矮稈、抗倒伏、抗主要病害、適合機械化生產等優點，在支撐谷子規模化生產中發揮了不可替代的作用，發展前景廣闊。例如冀谷39、冀谷42、張雜谷5號、張雜谷13等。

三是涌現出特殊品質類型以及適合食品加工的專用品種。例如小米乳白色的九谷20、九谷25、九谷27，綠米的濟綠谷1號，灰米的濟谷17，適合糖尿病人的高抗性淀粉品種冀谷T7以及一些適合食品加工的類型，例如高谷蛋白的冀谷T6、低脂肪高油酸的冀谷42、糯質的冀創1號等。

上述多樣化的品種優化了品種結構，有效地支撐了谷子產業的發展，特別是優質、抗除草劑類型品種，符合當前效益農業、綠色農業發展的需求，在生產中將發揮巨大作用。據全國農業技術推廣服務中心統計，2015-2016年年推廣面積10萬畝以上的谷子品種中，85%為優質品種，其中45%為優質抗除草劑品種。在已實現品種權轉讓、谷種產業化開發的谷子品種中，90%為優質品種和抗除草劑品種。

3.4谷子品種登記實施存在問題通過對已登記谷子品種的信息分析來看，谷子品種登記實施還存在著一些問題。主要表現在：一是重復登記，“一品多名”的現象尚未徹底解決；二是新品種權保護意識比較薄弱，162個登記谷子品種中，僅有38個申請了植物新品種權保護，僅占23.5%；三是品種登記后管理服務措施尚未到位，需要進一步做好登記品種推廣應用服務工作和加強登記后品種監管機制。

4 完善實施品種登記制度的建議

4.1持續加強品種登記的種子市場監管市場監管是品種登記事中事后管理的核心，要依法嚴厲打擊登記作物種子市場違法行為。一方面是加快農作物品種DNA指紋庫構建，適時分類實施DNA分子指紋檢測，強化市場監管技術支撐。目前可以在DNA指紋檢測技術相對成熟的作物上，對品種“一品多名”登記情況進行摸底排查，探索以DNA指紋檢測為核心的鑒定機制和辦法，以便為正式開展登記執法管理提供科學嚴謹的技術支撐和制度保障。今后，在作物DNA指紋庫和技術標準制定完成后，可以按照“成熟一個、啟動一個”的原則，分步分批啟動登記作物品種DNA分子指紋檢測，依法嚴肅處理“一品多名”、假冒、偽劣、侵權等違法行為，決不姑息涉事申請者，營造公平公正的市場環境。另一方面，重點開展以應登記而未登記品種為重點的專項治理檢查。聯合公安、工商等部門，嚴厲打擊違法銷售行為，建立有力的種子市場監管機制，切實實現品種登記制度設立的初衷目標。

4.2加強品種登記與新品種權保護緊密配合建立統一的品種信息數據庫，加強新品種保護測試與登記緊密配合。使登記品種信息與新品種保護信息一致，有利于新品種保護全面掌握已知品種的來源和性狀數據。為科學選擇近似品種進行測試創造條件，同時有利于保護育種者的合法權益。

4.3加強品種登記與谷子行業組織的緊密配合

目前在全國層面上，谷子行業組織有中國作物學會粟類作物專業委員會和國家谷子高粱產業技術體系。中國作物學會粟類作物專業委員會與國家谷子高粱產業技術體系緊密合作，每2年組織1次全國優質谷子品質鑒評會，評審結果被市場和管理部門廣泛認可。在2016年新修訂《種子法》實施后，行業內自行聯合組織了全國谷子品種適應性試驗，這

些試驗結果不僅僅是新選育品種確定適宜種植區域的依據，也是國家谷子高粱產業技術體系考核谷子品種是否達標的主要依據。在省級層面上，有省級谷子或雜糧產業技術體系、省級谷子產業技術創新戰略聯盟等行業組織，這些行業組織開展了省級谷子品種聯合鑒定試驗；這些全國和省級行業組織囊括了谷子全產業鏈，聚集了全國主要的谷子育種創新人才，并具有很強的行業自律性。因此，加強品種登記與谷子行業組織的緊密配合可以更可靠地掌握品種信息，更有效地避免“一品多名、多品一名”現象，以及不可挽救的重大缺陷，更有利于全面融通農業產業鏈、做大做強農作物種業。

4.4做好品種登記事后監管和服務工作首先，強化品種登記申請者社會誠信管理、責任主體管理，強化各級農業主管部門對品種登記的監管職責，切實加強事中、事后監管，確保登記品種用種安全。其次，做好登記品種的安全跟蹤評價工作。開展登記品種符合性驗證、安全性評價、真實性鑒定試驗和示范推廣，跟蹤登記作物品種動態，發布登記品種相關信息，及時撤銷出現不可克服的嚴重缺陷的品種。第三，抓好新品種展示示范工作，做好品種選擇引導服務。加快新選育品種成果轉化，篩選推介適應各地區生態條件、市場需求、種植習慣的優良品種，引導農民看禾選種、科學用種、應用良法。