集體經營性建設用地入市中的問題與對策
——以河南省長垣縣為例

王宏召

（鄭州大學旅游管理學院 河南 鄭州 450001）

隨著經濟的發展，我國的人地矛盾越來越突出，主要表現為地價上漲，城市土地供應不足。與此同時，由于政策原因，一些農村卻存在著大量閑置、未有效開發的建設用地。如何突破法律障礙，有效的利用這些土地變得十分重要。為此，國家開始進行33個地區的試點工作，為集體建設用地的入市找到途徑。集體經營性建設用地的試點地區有15個，基本上都已經成功進行了土地入市工作。本文以河南省長恒縣為例，通過對長恒縣集體經營性建設用地入市情況的分析，總結出相關問題，并提出了改進建議。

1 長垣縣集體經營性建設用地入市現狀

1.1 入市數量不斷增加。從2016年8月19日，長垣縣成功出讓第一宗集體經營性建設用地開始，截至目前長垣縣一共出讓地塊22宗，還有11宗208畝土地正在走入市程序，預計將很快上市。征地方面，已完成首批19宗860畝征地地塊試驗，為后期入市打下了基礎，預計未來土地入市數量還會不斷增加。

1.2 土地用途多為工業用地。已出讓的22宗地塊中，工業用地有14塊，占總交易量的63%；商業用地7塊，占總交易量的31%；商住混合用地1塊。另外，使用期限也有相應的規定：住宅用地為70年，工業用地為50年，商業用地為40年。所有的地塊做到用途可管可控，按照一定的規劃進行建設，在建設標準上，需要達到一定的建筑密度、容積率、綠化率、建筑高度。工業用地投資強度不低于233萬元/畝，產出效益不低于350萬元/畝。建設項目在開工之前還要進行環保評估，并且禁止用來經營重污染企業。

1.3 出讓方式多樣。在出讓的22宗土地中，有9宗地塊為協議出讓，占總交易量的40.9%，7宗地塊為掛牌出讓，占總交易量的31.8%，5宗地塊為協議租賃，占總交易量的22.7%，1宗土地為協議作價出資，占總交易量的4.5%。出讓主體方面，對鄉集體所有的土地，由鄉集體經濟組織作為入市主體；對村集體所有的土地，由村委會作為入市主體；對村民小組所有的土地，由村民小組委托村委會作為入市主體。

1.4 流轉收益由政府和集體分割。按照相關規定，長垣縣政府采取按比例收取調節金，其余歸土地產權所有者擁有的方式，參與利益分配，具體比例為商業用地最高30%、工業最低5%、出租和作價出資(入股)入市收入3%。截至目前，已入市的22宗323.9畝集體經營性建設用地，農民和農民集體獲得收益2 530.8萬元。按照制度規定，村組集體所獲得的入市收益，原則上全部用于村組公共基礎事業支出，若需分配到群眾手中，原則上不超過入市地塊所在區域的征地補償標準，多余部分留歸村組集體使用。

2 集體經營性建設用地入市過程中存在的問題

2.1 集體經營性建設用地所有權主體的虛位。我國法律規定，農村集體土地的所有權屬于農民集體所有，但是農民集體在法律上沒有明確的界定。另外，農民集體這個概念在權屬主體上也無法界定，農民集體不屬于自然人和法人，長垣縣雖然采取委托制度，例如村小組的土地委托村委會作為入市主體行使權力，但是并沒有完全解決主體虛位的問題。

2.2 運行機制不健全。一是價格機制不健全。首先是土地最終成交價不透明，長垣縣國土局網站上，只公布了掛牌出讓地塊的競拍起始價，并沒有公布具體的成交價，協議出讓的地塊只發布了一個出讓公告，注明了購買方，但具體交易金額卻沒有公布。另外，土地價格主要是按照與國有土地相似的方式來制定，完全沒有考慮集體經營性建設用地的特殊性，出讓的價格一般比周圍同等條件的國有土地出讓價格低，由此將會帶來集體利益的受損。二是土地規劃不健全。出讓的這22宗土地大多都是由買方決定土地的用途，這樣持續下去會造成鄉村的發展沒有規劃可言，不符合可持續發展觀的要求。三是監督機制不健全。筆者注意到長垣縣掛牌出讓集體經營性建設用地使用權第八號公告中，一塊10.16畝、一塊5.71畝的土地都被規劃為幼兒園用地，這不太合乎常理，一般沒有幼兒園要建造的這么大，而且位置離得很近。

2.3 出讓集體經營性建設用地使用權的權益分配問題。按照規定，農村集體建設用地出讓收益中，政府應從中收取土地增值收益調節金。長垣縣按照土地不同用途和不同地塊的基準地價等級，收取5%～40%不等的調節金，調節金縣、鄉之間按照四六分成，村組集體所獲得的入市收益，原則上全部用于村組公共基礎事業支出，若需分配到群眾手中，原則上不得超過入市地塊所在區域的征地補償標準，多余部分歸村組集體。村集體獲得主要收入，鄉鎮政府收取固定比例的調節金方式看似合理，但實際上，相關收益并沒有分配到群眾手中，相關的福利也沒有規劃可尋。

2.4 出讓集體經營性建設用地使用權的農民權益保護問題。從土地出讓情況來看，大多數土地將會變成生產經營性場所，雖然這些場所需要通過環保評價，但是難免也會產生空氣污染、噪音污染的一系列問題，這將或多或少的影響附近居民的生活。還有一點就是長垣縣采取“四議兩公開”制度，三分之二的村民同意通過后，就可以直接出讓土地，那么那些不同意的村民的利益該如何保護？這是一個問題。

3 集體經營性建設用地入市問題的解決對策

3.1 制定完善的法律法規。解決主體虛位，首先應該明確集體經營性建設用地的所有者是村集體，本著誰用誰獲益的理念，明確村集體成員的范圍，對于那些名義上是村集體的一員，但是實際上和村集體沒有多大聯系的人員不能參與到利益分配中來。還可以在村集體中成立專門的土地流轉小組，成員由村集體成員投票產生，負責集體經營性建設用地的流轉和與政府、購買人的協調議價，并設立監督小組，保障對土地流轉過程的監督，維護村民的合法權益。

3.2 健全管理機制

3.2.1 做到交易透明，價格透明。為了保證農民、企業、政府三方面的利益都不受到損害，政府在和企業交易的過程中，要公開交易方式，公布交易價格，充分保障農民群眾的知情權。如果要做到集體經營性建設用地和國有土地同價同權，那么應該公布基準地價，并以基準地價為基礎對出讓價格做出合理的解釋。

3.2.2 做好合理的城鄉規劃。目前，長垣縣已經基本完成了可入市的集體經營性建設用地的排查工作，雖然一部分建設用地可能不會入市，但是仍需要提前做好規劃，為以后的發展打下良好的基礎。結合當地的實際情況制定規劃，經濟發展比較快的鄉鎮應多分配工業用地、商業用地，人口增長速度比較快的鄉鎮，應多規劃一些住宅用地。

3.2.3 完善監督機制。例如成立專項監督小組，組員中政府人員、企業人員、農民代表各占一定的比例，對交易過程、支付過程、資金去向進行監督。另外制定相關規定，對擅自變更土地用途、投資達不到標準等不按相關規定的行為進行處罰。

3.3 創新分配制度，提高農民個體的收益。集體經營性建設用地入市除了長垣縣之外，還有其他十四個縣市區也在試點。例如北京市大興縣，入市產生的增值收益以集體土地入股、按比例分成的方式返還給農民；浙江德清縣是將入市增值收益部分上繳政府，用于本地區基礎設施的建設。剩余的除小部分留作集體財產外，大部分增值收益折價入股，以股權增值的方式量化村民的股權，三年內，持股人可以將所擁有的股份以抵押的方式向銀行貸款，三年后，也可選擇退股換取現金。

3.4 建立長效的農民福利保障體系。長垣縣在集體經營性建設用地入市中，雖然已經確立了費用征收方案，但是村集體分配所得的收益如何使用卻沒有具體的規劃，只規定了村集體所得收益需要存在鄉鎮級的政府賬戶中，使用的話要受到村民的監督。但是這些收益如果一直放在賬戶中不用，對村集體來說是一種損失，也不能讓廣大農民受益。對于這些錢，投資基礎設施建設是一個方面，例如修路燈、自來水、灌溉設施，另一方面，可以使用這些資金幫助農民繳納醫保、養老保險等。