我國耕地保護政策存在問題剖析與對策建議

張 麗，黃 豪

貴州省地礦局測繪院，貴州 貴陽 550018

耕地保護源于糧食安全、社會穩定、鄉村繁榮等縱橫交織的社會和資源利用問題，我國作為人口大國，存在著人多地少、耕地質量總體水平偏低且區域差異顯著、耕地污染較為嚴重等突出問題。基于上述原因，我國提出要實行最嚴格的耕地保護制度，從單純的數量保護向數量、質量和生態“三位一體”的保護，落實藏糧于地、藏糧于技戰略。目前我國對耕地保護在法律、行政、經濟等各方面都有不同的政策，但是這些政策在保護耕地方面還存在一定缺陷亟待解決。本文從耕地保護政策存在的問題入手，提出有利于完善我國耕地保護政策體系的建議，為我國耕地資源保護提供依據。

一、我國耕地保護政策的發展歷程

（一）萌芽期（1978-1985年）

由于糧食生產需求，在1978年的《政府工作報告》里，開始重視耕地資源的利用問題。1981年由于耕地占用現象嚴重，國務院出臺了《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》，開始重視耕地保護；1982年，中央1號文件《全國農村工作會議紀要》中提出耕地保護應作為國家政策，這是改革開放以來第一個涉農的1號文件；1983年，由于耕地面積的快速減少，當年的中央1號文件《當前農村經濟政策的若干問題》中，將“耕地減少”列為當時農村三大隱患之一[1]。這個時期耕地保護意識在逐步加強，耕地保護問題的迫切性越來越受到政府重視。

（二）初創期（1986-1997年）

1986年6月25日，農村經營合作社解體，以家庭聯產承包責任制為核心的農村土地經營模式基本轉型完成。該時期為人口高峰期，隨著經濟改革的全面推進，各地出現了一些損害農民積極性的問題，耕地被占用情況嚴重。1986年，中央1號文件《農村工作的部署》要求有關部門在年內制定“嚴格控制非農建設占用耕地的條例”；同年6月全國人大常委會頒布了《中華人民共和國土地管理法》，標志著土地管理工作進入了法制軌道的新階段。1992年基于我國基本國情和嚴峻的耕地保護形勢，明確提出基本農田保護這一概念，在全國開展基本農田環境保護。1994年國務院下發了《基本農田保護條例》，開始在全國范圍內實施以耕地保護為目標的基本農田保護制度；之后我國出臺的《劃定基本農田保護區規程》《基本農田保護區環境保護規程》《土地利用總體規劃編制審批規定》等文件進一步加強和落實了基本農田保護相關政策。

（三）發展期（1998-2003年）

1998年城市建設飛速發展，新一輪的土地承包期已經到期，土地變動和經濟發展導致耕地占用現象較為突出，這一時期我國出臺了大量針對基本農田保護的文件。這個時期我國農村土地制度進入深層改革，農村政策逐步走向穩定、成熟、持續和法制化，且市場的作用開始顯現。

（四）完善期（2004年至今）

該時段是我國耕地政策轉變的關鍵階段，市場的力量進一步加強，也是我國經濟社會發展大轉型關鍵的時期。從2004至2008年，中央1號文件都重視對耕地的保護，耕地保護政策體系趨于完善。2016年中央1號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》，提出大規模推進高標準農田建設。加大投入力度，整合建設資金，創新投融資機制，加快建設步伐，到2020年確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩產高產、生態友好的高標準農田。初步建立了質量、數量、生態“三位一體”的耕地保護政策體系。

二、我國耕地保護政策存在的問題剖析

（一）強調政府調控，市場調節措施較少

農民作為耕地保護的主體，承擔著保護耕地的任務，但農業比較效益低下，他們缺乏對于耕地保護的積極性，1981—1985年耕地減少580萬hm2，年均減少116萬hm2[2]。對于耕地的保護更多從耕地數量角度考慮，對質量考量相對很少，導致很多地區對耕地保護流于形式而不能做到切實保護。

（二）政策剛性有余而彈性不足，缺乏激勵措施

在國家出臺的耕地和基本農田保護政策管制之下，將農業用地轉為城市建設用地需要花費較高的經濟成本，在一定程度上阻礙了耕地特別是基本農田轉為城市建設用地。與此同時，一些地方采取“曲線、漸進”的迂回戰術，大量耕地以農村集體建設用地占用方式轉為農村集體建設用地，形成事實上的“農地轉用”狀態，然后進入隱形土地市場進行交易。在經濟發達地區、城市周邊、交通主干道和部分江河沿線基本農田保護區，重金屬和有機污染物含量超標現象較為嚴重，再加上補劃的基本農田存在著占優補劣現象，致使我國基本農田的總體質量堪憂。

（三）基本農田范圍界定較為模糊，執行難度較大

基本農田保護主要以數量保護為主、質量保護為輔，中央政府下達以耕地數量保護為主的耕地保護指標；地方政府受經濟利益驅使，為了平衡上級指示和保障經濟發展，將鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊，集鎮建設用地周邊的質量較好、區位優勢明顯的耕地調出基本農田，“劃遠不劃近”“劃劣不劃優”。缺乏有效監測和管理，基本農田占優補劣現象較為嚴重。

（四）高標準基本農田建設任務重，難度較大

隨著工業化、城鎮化和農業現代化“三化同步”加快推進，在我國東部沿海地區、中西部糧食主產區土地供需矛盾問題突出，優質耕地存在著數量有限、空間布局與城鎮發展邊界高度重合，耕地保護面臨壓力較大，土地管理形勢嚴峻。與此同時，高標準農田建設時間之緊、任務重、資金缺口和實施監管難度較大。導致各地不同程度存在工程進度遲緩、標準執行不力、資金使用不當、項目驗收滯后、質量水平不高等問題。

三、加強我國耕地保護的對策建議

（一）適度開發耕地后備資源

總體來看，我國耕地后備資源生產潛力較大，大約有1.33億hm2可利用的荒山、荒坡，0.77億hm2可開發的沙荒地[3]。通過土地整治，加大宜農未利用地開發、復墾、整理力度，能夠在一定程度上有效緩解經濟發展給耕地保護造成的巨大壓力。近年來，隨著我國基本農田保護示范區建設和土地整治工作穩步推進，在改善土地生態環境，促進農民增收、農村發展所作的貢獻較大，這些舉措既減緩了耕地資源數量的減少速度，又促進了耕地資源的可持續利用。

（二）穩步推進國民耕地保護教育

經過我國近30年的基本農田保護工作，我國基本農田保護政策日趨完善；同時也存在著國民耕地保護意識薄弱問題。長期以來，我國建設用地審批不嚴、亂占濫用、不批就用、少批多用等違法違規行為時有發生。在工業污染、農業面源污染等多重因素影響下，我國的耕地和基本農田面臨著質量不斷降低，污染風險加劇的趨勢。據估算，我國被污染耕地約占耕地總面積的1/6，耕地中有機農藥殘留量高達50%～60%，有機廢物總量高達40億t[4]。在耕地保護地措施方面，我國一直以行政手段為主，耕地保護政策措施單一、缺乏彈性，耕地和基本農田保護帶有強制性和責任性，應進一步加強全民族耕地保護意識教育。

（三）加快建立耕地保護補償機制

耕地保護具有外部性，政府有必要對農戶進行經濟補償[5]。因此，建立耕地保護補償機制，通過政府公共財政對耕地保護行為主體進行補償，改變我國農戶“種糧越多越窮，耕地保護越好越難發展”的被動局面。在經濟補償方式上，一是對種糧農民進行直接補貼，二是加大對耕地設施管護的資金投入。由于我國耕地資源的地域分布不均，補償標準還應考慮地域差異性，綜合各地區經濟發展水平、耕地質量等級與糧食作物種類、責任主體對補償的期望值等予以確定。在農業種植較為集中的區域，國家應當以特殊照顧，給予更多補貼，以調動這些地區保護耕地的積極性[6]。

（四）健全永久性基本農田保護政策

永久性基本農田保護的核心在于“永久性”，即保護的長期性和用途轉變的嚴格性。應對現行的《基本農田保護條例》《土地管理法》《農村土地承包法》等一系列法律法規的相應條款進行修訂，健全永久基本農田劃定、保護及補償的相關內容和具體措施[7]，進一步提高永久性基本農田保護政策的規范性、可操作性和權威性。劃定的永久性基本農田的耕地必須是排灌設施完善、土壤肥沃、水土保持良好且具有一定面積規模、坡度小、旱澇保收以及高產穩產的耕地外部因素體現的是永久性基本農田的強制性和生態性，即優先考慮將易被于占用的城市周邊基本農田優先劃定。同時，加快構建構建永久性基本農田評價體系，實現“以評促建”。