健全農業綜合執法隊伍 推動執法改革順利進行

吳鳳玲，袁秀輝

（1.阜新市細河區行政服務中心；2.阜新市現代農業發展服務中心，遼寧阜新123000）

目前，《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》已由中共中央辦公廳印發。根據機構改革總體時間表，省級改革在2018年12月31日前基本落實到位，市、縣級的改革要求在2019年3月31日前基本完成，但是各地的實際情況不同，完成的時間也會有所不同。改革的基本原則是“堅持黨的全面領導”“堅持優化協同高效”“堅持全面依法行政”。而農業綜合執法改革中的以下幾個方面，應該是社會普遍關注的。

1 整合的職能范圍

總體上看，農業綜合執法整合了多個原先其他部門的執法職能，指導意見也都允許具備條件的地區結合實際進行更大范圍的綜合行政執法。指導意見提出，已經實行更大范圍跨領域跨部門綜合行政執法的，可以繼續探索，這是對一些地區在綜合行政執法方面先行先試改革的追認。意見在整合范圍上實現進一步擴大。

2 執法職能的內涵

什么是“農業綜合行政執法職能”，從改革指導意見的表述看，基本認為是“行政處罰以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制”。關于“行政檢查”職能，綜合執法隊伍與其他部門可能產生一定的交叉重疊。例如，農業綜合行政執法隊伍組建后，農業農村部門原內設機構及所屬單位依法還要繼續做好行業管理、例行監測、檢驗檢測等工作。行業管理工作應該包括了行政檢查，而檢驗檢測等也都可以算是檢查手段。

3 執法隊伍的設置

綜合執法隊伍的設置看起來簡單。綜合執法改革的核心是“一個部門一支隊伍執法”。《深化黨和國家機構改革方案》提出“一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍”。但如果在行政執法中一刀切式按行政區域搞塊狀分割并進行綜合，可能并不利于提高執法效果。漁業生產也有類似情況，所以農業綜合執法對“沿海、內陸、大江、大湖和邊境交界等水域漁業執法任務較重、已經設有漁政執法隊伍的，可繼續保持相對獨立設置”。

4 執法隊伍的地位

綜合執法隊伍的性質和地位一直比較引人關注，這次改革指導意見，全都提出了“局隊合一”的模式。綜合執法隊伍以本級主管部門執法，當然這主要指縣（市、區）一級。隨著執法力量下沉，在綜合執法系統中，縣（市、區）一級都是執法的重點，是最主要的執法主體，也是與社會關系最密切的綜合執法隊伍。在原先的征求意見稿中，包括在一些先行先試地方，都設想或者已經設立了獨立的綜合行政執法機構，通常是比同級主管部門低半級的行政或事業單位。農業綜合執法改革指導意見的征求意見稿提出：省、市、縣分別設立行政性質的農業綜合執法機構，名稱統一為農業綜合執法局。“局隊合一”，就意味著不會單獨設立綜合執法機構，主管部門與其綜合執法隊伍合二為一。

5 執法層級的配置

指導意見主要指導省（自治區）、市、縣（市、區）三級的綜合執法改革。省級原則上不設執法隊伍。個別業務管理有特殊性的省份，如有必要，另行報批。法律法規明確要求由省級承擔的執法職責，可明確由省級部門內設機構承擔。綜合行政執法職能主要由市、縣兩級承擔。設區的市和市轄區原則上只設一個執法層級。壓實縣級主管部門對本部門綜合行政執法工作和隊伍建設的責任。對直轄市的執法層級配置，改革指導意見均明確，由直轄市黨委按照減少多層多頭重復執法的改革要求，結合實際研究確定。對設區的市和市轄區，原則上只保留一個執法層級，市級設綜合行政執法隊伍的，區級不設；區級設綜合行政執法隊伍的，市級不設，減少執法層級。上級主管部門及綜合執法隊伍對下級有統籌協調和監督指導職責。包括對應的國務院部門，都有指導綜合執法和隊伍建設的職責。根據各部門“三定”規定，具體負責此項工作的內設機構：農業農村部的法規司。

6 執法人員的編制

不同性質編制目前保持現狀，待中央統一明確政策后，逐步加以規范。一是綜合執法人員編制的政策；二是政策是統一明確的；三是政策明確后編制問題會逐步規范。但政策的出臺，沒有時間表。改革指導意見關于這一問題的規定：一是嚴把人員進口關，嚴禁將不符合行政執法類公務員管理規范要求的人員劃入綜合行政執法隊伍；二是嚴禁擠占、挪用本應用于公益服務的事業編制；三是按照老人老辦法、新人新辦法原則，對干部職工工作和福利待遇作出妥善安排，不搞斷崖式的精簡分流人員；四是堅持凡進必考，嚴禁借隊伍整合組建之際轉干部身份；五是全面清理規范臨時人員和編外聘用人員，嚴禁使用輔助人員執法。從中大致可以了解幾點：一是進入綜合行政執法隊伍的，都應該是符合行政執法類公務員資格條件的人員；二是綜合行政執法隊伍不能再用公益服務的事業編制。綜合執法隊伍“借調”人員不再適宜；三是不會搞大規模的精簡、分流；四是編制可以劃轉、置換，但必須經考試考核才能轉換個人身份；五是綜合行政執法隊伍中臨時人員和編外聘用人員會被清理或被規范。行政執法類是公務員職位類別之一。無論是在現有的《公務員法》還是在2018年11月征求意見的《公務員法（修訂草案）》中，行政執法類公務員都與其他職位公務員沒有區別。

7 執法工作的保障

指導意見規定綜合執法經費列入同級政府財政預算。嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴禁罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。對執法人員來說，工資有了財政部門的保障。同時，指導意見對執法裝備也有了保障。包括執法制式服裝和標志，執法執勤用車（船艇），也會統籌配備，具體將按中央統一規定執行。執法制式服裝和執法用車問題頗為引人關注。國務院原先關于執法制式服裝的批準文件顯然已經時過境遷。一些執法隊伍根據實際需要發放制式服裝，但穿上了可能被質疑濫發制服，不穿則執法受阻；對于清理執法事項、規范執法行為、創新執法方式、健全協作機制、強化作風建設等內容，與綜合行政執法改革并無必然聯系。