肅州區農村土地流轉情況調查報告

馬東邦

中共酒泉市肅州區委黨校，甘肅 酒泉 735000

一、肅州區農村土地流轉的現狀

近年來，肅州區在穩定農村基本經營制度的基礎上，按照積極培育創新農業經營主體、促進土地規模流轉，推進全區農業向規模化、集約化、機械化發展的思路，堅持“依法、自愿、有償”的原則，積極引導土地規范有序流轉，充分激發了全區土地流轉的活力。截至2018年底，全區農村現有家庭承包經營農戶53461戶，承包耕地面積674647畝，共流轉土地237908畝，占家庭承包經營面積的35.26%。2018年新增土地流轉面積23046畝，涉及農戶2442戶，簽訂合同2006份；2018年新建500畝以上規模流轉點17個，流轉面積10646畝，涉及農戶1129戶，簽訂合同1129份；其中新增千畝規模流轉點2個，流轉面積2595畝，涉及農戶231戶，簽訂合同231份。

二、肅州區土地流轉中存在的主要問題

（一）流轉程序不規范，合同意識缺乏

首先，土地流轉農戶法治意識淡薄，合同契約精神不強，流轉隨意性強。主要是部分農戶間的土地流轉以口頭協議為主，未形成有效的書面合同，極易導致流轉糾紛。其次，流轉的主體不規范。尤其是以村組為單位開展的規模化流轉，農戶在村組集體土地花名冊上簽字表示流轉意愿，以簽字代替委托，流轉土地的具體內容約定不明確等，易造成農戶悔約，引發流轉糾紛和矛盾。尤其是農產品行情發生大幅變動時更易發生矛盾。以肅州區為例，2014年、2015年甜葉菊價格大幅上漲，每畝地毛收入接近8 000元，許多流轉土地被農戶收回自行耕種。2017年、2018年甜葉菊價格大幅下跌，每畝地毛收入只有2 000多元，加之制種行情不佳，許多土地無法流轉或流轉合同毀約，引發了許多流轉糾紛，甚至引發了信訪上訪事件。

（二）流轉市場化水平不高，缺乏流轉信息支撐平臺

土地流轉主體是廣大農民，受農村信息化條件的影響和征信不完善的制約，農戶土地流轉和經營戶土地轉入需求信息交換不充分，對外來單位、個人的土地流轉需求持懷疑排斥態度，使土地流轉僅限于村組熟人間小范圍、小規模、短期流轉。土地流轉市場不完善，流轉中介服務不健全，也制約了土地大范圍、大規模長期流轉。

（三）定價隨意，思想保守，規模流轉難度大

首先，土地聯產承包后，土地經營權分解為小家小戶所有，規模流轉涉及眾多農戶，農戶的思想不一致，意見不統一，協調難度大。其次，流轉收益與農民自種收益差距明顯，特別是基礎條件較好，收益較高的土地農民不愿流轉。再次，農民戀土情結較濃，耕地總體偏少，農業勞動力富余，外出務工缺乏技能，尤其免除農業稅等稅費后，部分農民寧可粗放耕種，也不愿將土地流轉。另外土地流轉后出現的富余勞動力因缺少技術技能無法及時輸轉或就地吸納，農民除了流轉收益外，缺少務工收益，影響農民土地流轉的熱情。第四，部分農民對土地流轉政策心存誤解，小農思想嚴重，部分農民思想保守小富即安。特別是隨著城鎮化的推進，大量青壯年進城務工，留守農民更是不愿承擔風險，承包耕地農民自行種植蔬菜、糧食，滿足自身及子女生活所需，土地成為農民及進城務工子女的“后勤生活基地”。

（四）政策市場風險，使流轉雙方的利益面臨挑戰

根據中國加入世貿組織的承諾和世貿組織的相關規定，國家逐步減少取消直接向農民發放的“黃箱補貼”，僅保留改善農業生產環境和條件的“綠箱補貼”，流轉經營戶直接獲取的貨幣補貼不斷減少，經濟不景氣導致農產品價格下跌，加之地膜、農藥、種子等農資價格不斷上漲，進一步壓縮了流轉土地的收益，很難調動土地流轉的積極性。農業生產風險大，周期長，范圍廣，面臨的不確定因素多，客觀上要求有完善的農業保險兜底，但受國家財政的制約，短時間建立起完善的農業保險也不現實，農業生產的自然、社會、經營風險全由種植者承擔，一定程度上也影響土地流轉的積極性。

（五）流轉土地開發融資難，制約土地規模流轉

我國經濟面臨下行壓力，市場通貨緊縮，各行業融資困難。而農業作為基礎產業，投資風險大，回報低，期限長，更難吸引投資。流轉土地從事高效設施農業開發，需要大量的資金投入，融資難直接影響土地流轉和后續開發。肅州區經濟發展滯后，缺乏龍頭企業帶動，有實力有意愿從事農業生產開發的企業不多。流轉土地以及農村土地上的臨時建筑很難作為抵押物向銀行貸款融資，導致流轉土地開發缺少資金支撐。

（六）土地流轉后生產處于產業鏈低端，產值增加有限

因缺乏本地龍頭企業帶動，土地大規模流轉有限，許多土地流轉后，耕作仍然以傳統農業、制種等為主，僅僅是生產數量的簡單疊加，缺少后期的深加工，產值增加有限。因農業準入門檻較低，生產者缺少議價定價能力，土地流轉后生產的農產品最終淪為低端的生產原料，深加工的附加值被上游企業壟斷，實際流轉業主受益有限，進一步影響了土地流轉的積極性。

三、解決肅州區土地流轉中問題的建議

從國家政策和肅州區農村經濟發展形勢看，目前土地的流轉模式明顯不適應該區農村經濟社會發展的需要。為做好土地流轉，提出如下建議：

（一）堅持黨的農村政策，鼓勵流轉

家庭聯產承包制度是黨的農村政策的核心，是保障農業農村農民利益的制度基石，更是保證土地有序流轉的前提。要進一步貫徹落實《農業法》《土地承包法》《土地管理法》等法律法規和國家相關政策，切實做好農村土地第二輪承包和確權登記發證工作，穩定承包關系，讓農民吃上“定心丸”，按照“依法、有償、自愿”原則，推動土地流轉。

（二）加強流轉平臺建設，服務流轉

堅持政府搭臺，為土地流轉搭建平臺，培育規范的土地流轉市場，支持鼓勵引導農戶依法、合理、有序流轉土地。一是建立肅州區區級土地流轉服務中心，培育區級農村土地流轉信息網和信息庫，搭建流轉信息發布平臺，及時向區內外發布土地流轉信息，為流轉雙方牽線搭橋。建立完善區級土地流轉征信平臺，規范流轉雙方信用體系，減少毀約失信行為的發生。二是鄉鎮土地流轉服務所及時收集整理土地流轉信息，為流轉雙方提供價格評估、法律咨詢等服務，監督指導流轉雙方簽訂正式流轉合同，保障雙方的權利義務。三是健全村級土地流轉信息采集工作，確保流轉信息準確及時收集報送，協助流轉雙方簽訂流轉合同。

（三）健全完善扶持政策，助推流轉

根據該區土地、產業實際情況，健全完善相應的扶持政策，細化措施，助推土地流轉。一是加快鄉村振興戰略的實施，堅持農業農村優先發展，推動“新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化”同步發展，加快形成“工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮”的新型工農城鄉關系。推行標準化生產，做好“戈壁雪潤”有機農產品品牌建設，根據鄉村實際，打造“一村一品、一鄉一業”發展格局。借助第二輪基礎設施投資計劃，加強農村水利、道路、橋梁、環保、電網、物流等基礎設施建設力度，改善農村生產生活條件。二是加大資金信貸支持。農村金融組織要立足該區農村和產業實際，落實2018年“中央一號”文件中關于“農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營”的政策精神，科學論證，創新金融工具，對有良好發展前途和經濟效益的農業項目，允許用土地經營經權和流轉土地上的附著物作抵押，向銀行申請貸款，解決農業生產資金短缺的問題。三是推行結構性減稅。對農業產業化企業進行減稅，扶持農業企業成長。四是完善拉長產業鏈。建立本地的農產品加工企業，不斷提高農產品的附加值，積極吸納土地流轉后出現的富余勞動力，實現當地就業，提高農民的實際收入。五是要加強勞務市場的建設，解決好農村勞動力的出路問題，緩解人地矛盾，減輕土地壓力，及時把有能力有技術的富余農村勞動力輸轉到企業，解決企業用工荒和農村勞動力閑置的問題。

（四）健全完善制度機制，促進流轉

一是制定出臺該區農村土地流轉風險防范保障機制，區級財政安排一定財政資金建立土地流轉風險保障金，以保障土地流轉雙方的收益，建立健全土地流轉風險預警、防范、控制和處置機制，把土地流轉風險降低到最低。二是完善農村社保和富余勞動力就業渠道，建立完善農村社會保障體系，抓好新型農村合作醫療、農村社會養老保險和農村最低生活保障制度建設力度，實現“老有所養、病有所醫、生有所靠”，減少農民在流轉土地后的后顧之憂，激發農民土地流轉的熱情。利用農閑時節，加強農村富余勞動力再就業培訓，提高農民就業技能，與用工企業對接，實現勞動力輸轉就業，增加農民收入。

（五）優化培育特色產業，助推流轉

根據該區農業區域產業發展布局和優勢，結合肅州區一區十園建設，在泉湖、銀達、果園、西峰、西洞等6鄉鎮地重點打造設施農業蔬菜瓜果基地及休閑采摘，上壩、三墩、臨水、下河清等鄉鎮重點發展高效制種基地，總寨、東洞等地重點發展戈壁農業，沿山鄉鎮重點發展林果、畜牧、花卉制種及田園觀光，懷茂、銀達、華尖等鄉鎮發展畜牧水產養殖、優質蔬菜和經濟作物制種。支持鼓勵本地企業建立農副產品加工基地，延長產業鏈條，提高農產品附加值，吸納更多的勞動力，為推動農民增收和地方經濟發展做出貢獻。