末級渠系水費機制在臨澤縣蓼泉灌區的應用實踐與思考

劉 龍

甘肅省臨澤縣水務局，甘肅 臨澤 734200

一、基本情況

甘肅省臨澤縣蓼泉灌區屬黑河流域中游中型灌區，灌區東西長22.75km，南北長6.7km，面積125.6km2，轄9個行政村、110個合作社、4 850戶，農業人口1.78萬人。灌溉以黑河地表水為主，地下水為補充。多年平均氣溫7.60℃，降水量117.20mm，蒸發量2 337.60mm，屬典型的大陸性干旱氣候。

灌區有效灌溉面積0.454萬hm2，其中蓼泉渠系0.218萬hm2，新魯渠系0.236萬hm2。共建成蓼泉渠、新魯渠2條干渠37.9km，襯砌32km，襯砌率85%；支斗渠31條65.5km。其中：支渠襯砌8條17.17km；斗渠襯砌17條16.63km；襯砌各類斗農毛渠575條142.45km；發展高新節水灌溉面積0.04萬hm2；保有機電井335眼；小型提灌站2座；農村安全飲水工程覆蓋率100%，河道堤防基本成形。綜合分析，灌區內農業灌溉、防洪抗旱和安全供水等基礎設施建設達到較高水平。

二、灌區水利管理方面存在的主要問題及原因

多年來，在上級水利部門在大力支持下，灌區水利事業長足發展，群眾生產生活得到極大保障。但因為從灌區水管單位到農民田間地頭“最后一公里”運行機制不優的問題，導致灌區水利管理出現反復。尤其是由農民直接管理使用的斗、農、毛渠及機井工程等末級田間渠系，出現了較多的問題。

（一）末級渠系從“專業管+集體管”到“無人管”

這個問題主要是從2005年農村深化改革，取消“兩工”后逐漸形成并凸顯。在“兩工”取消前，各級渠系統一由灌區水管單位管理，每年都會按照既定的機制分配義務工和積累工開展水利工程維修養護。“兩工”取消后，干、支渠等骨干渠系的維修養護由基層水管單位負責；末級渠系名義上交給村集體管理，實際上由于“兩工”取消后村委會的組織能力十分有限，末級渠系處于有人用、無人管的境地。灌區末級渠系迅速失修、功能蛻化，而且出現被擠占的情況。例如部分村社在進行土地整理項目時，出于更少的占用土地的思想，要求設計單位盡量減小田間渠道斷面，導致田間渠道部分設計參數不合理，甚至影響灌區農業灌水工作的開展。

（二）灌溉水費從“村社按畝分攤收取”到“水管單位逐戶收取”

2003年-2004年，國家連續頒布了《水利工程供水價格管理辦法》和《關于推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》，界定了水利工程供水價格形成機制，拉開了全國農業水價改革的序幕。臨澤縣黑河沿岸灌區的農業水費也由原來的按面積分攤變成改革后的“計量到斗，按方收費”。盡管這種方式更科學合理、更加切合農民用水的實際，符合社會主義公共服務“誰受益、誰負擔”的基本原則，但是在水費的征收方面，也隨之出現了基層自治組織（包括農民用水者協會）因沒有管理費用或不能為村民謀利益或無法組織而導致的放棄管理情況，主要表現在村（農民用水協會）只向水管單位提出供水要求，而不主動組織向農民收取水費。無奈之下，灌區水管所只能派人逐戶收取。因為各種各樣矛盾的存在，加之“農業稅”取消后，農村里除了農業水費外，再沒有政府單位向農民收取任何帶有行政規費色彩的費用，造成農民的不理解和不配合。每年水管所都要組織大量的人力、物力走村入戶收取水費，成本高、進度慢、工作異常困難，尤其沒有調蓄設施的河岸引水式灌區顯得更加突出。從2004年到2014年十年間，蓼泉灌區累計尾欠水費達到240多萬元，占蓼泉灌區年應收水費的60%，而且呈現出水費征收率逐年下降的趨勢。

（三）灌區水利管理從“水管所技術負責+群眾投工投勞”到水管所有心無力

隨著水價改革的深入，灌區水利管理自然的劃分為灌區骨干工程和田間工程兩塊。灌區管理單位除了負擔骨干工程外，還必須承擔防汛、抗旱、安全飲水、河道堤防等公益性水利工程的管理。由于地方財力有限，在農業水費收繳率達不到一定比例的情況下，灌區水利管理已經到了無以為繼的地步。很多公益性設施例如河流堤防、山洪溝道導流墻、護岸、水保區圍欄等加速老化。與此同時，末級渠系交給村集體或農民用水者協會管理后，基本沒有維修養護資金投入，也不能有效的組織用水戶投工投勞，國家投入建設的農田水利基礎設施加速失去功能。灌區水利工作在水管單位和農民用水協會兩個層面上都面臨著極大的挑戰。

三、末級渠系水費機制在蓼泉灌區的實踐

（一）末級渠系水費制度的出臺

針對以上問題，結合全國灌區農業水價改革工作的深入進行，臨澤縣探索了末級渠系單獨運行后的管理模式，因地制宜地提出了末級渠系水價形成機制和運行管理辦法，并在廣泛調研、科學測算的基礎上，于2015年10月出臺了《臨澤縣農業末級渠系水費收繳管理辦法》，較為詳細的規定了末級渠系水價及水費的運行管理模式。

（二）末級渠系水價的形成機制

在蓼泉灌區，末級渠系主要指由農民群眾直接管理使用的斗農毛渠等田間渠道。從用途來考慮，末級渠系水費主要用于以下四個方面。一是農民用水者協會管理人員工資；二是農民用者協會雇用的服務人員的工資；三是較為簡單的維修或小型建筑物的新建；四是農田水利積累。具體測算分析時，因目前農民收入普遍有限，僅對前三部分進行測算。過程如下：

1.農民用水者協會管理人員的工資。農民用水者協會一般包括用水者協會的會長、副會長及各用水小組的代表，主要工作任務是與水管所協調灌水事宜、不定期檢查末級渠系工程及做好農業水費分攤及收繳工作，維持良好的水事秩序，組織召開農民用水者協會會員大會或代表大會，商議決定本協會農田水利工程事宜等。因年工作時間在12-20個工作日且大多數均為兼職的村兩委成員或社員代表，人均工資定額確定為1 500元/年，其中協會會長、副會長工資確定為1 800元/年。

2.看水員的工資。看水員是農民用水者協會雇用的巡查人員，保證灌溉用水不被其他農戶攔走，保障用水秩序。看護人員每個輪次一般工作時間在5-8天左右，全年工作時間在30-40天左右，因工作責任較重但勞動量較輕，人工費用按80元/天測算，人均工資2 500-3 500元之間。農民用水者協會的看水員基本屬于公益性崗位，長期實踐中也是聘請當地有威望且身體健康的老年人進行，大約的人工定額為1人/100hm2。但這個定額因地制且性很強，部分渠系不存在此類人工費用。

3.農民用水者協會辦公費用及末級渠系工程維護費用。蓼泉灌區各村社末級渠系經過水利部門多年的規劃建設，已形成了完整體系。在此基礎上，農業、財政、國土及扶貧等部門持續深度介入，末級渠系的面貌明顯改觀，渠道襯砌、完好程度逐年增長。農民用水者協會辦公費用及末級渠系工程維護費用初步測算按1 000元/km進行，不足部分可積累解決或通過農村“一事一議”方式解決，有余留部分做為積累。

4.以蓼泉灌區灣子農民用水者協會為樣本進行測算。蓼泉鎮灣子村共有灌溉面積397hm2。斗渠2.12km，襯砌2.12km；農渠15.64km，襯砌12.76km；毛渠37.4km，襯砌30.08km。近年平均引水量457.25萬m3，是蓼泉灌區農田水利現狀的典型代表。灣子村農民用水者協會共有15名成員，主要是協會會長、副會長及13個用水小組代表，因該村位于蓼泉灌區蓼泉渠系的中上游，各斗渠均在骨干渠道上獨立開口，不存在被其他人攔水的情況，只需要一個跟水運行的人。參照有關測算定額標準，該村末級渠系水費年總額：

V總=S1+S2+S3+S4

其中：S1=農民用水者協會會員代表工資=13*1500=19500元

S2=農民用水者協會會長、副會長工資=2*1800=3600元

S3=看水員勞動報酬=1*2500=2500元

S4=末級渠系維護費用=（2.12+15.64+37.4）*1000=55.16*1000=55160元。

V總=80760元

按該村年引水量457.25萬m3計算末級渠系水價約為0.018元/m3，畝均約14.58元。

全灌區測算，灌溉面積0.454萬hm3，近年平均斗口引水量（計價水量）3 377.3萬m3，從量測算約60.79萬元，每個村約6.75萬元。按面積分析，畝均8.9元。因為灣子村灌溉面積絕大多數為耕地，而全灌區灌溉面積則包含了林草地，所以灣子村測算的畝均末級渠系水費達到14.58元，邏輯關系正確。經過分析，按0.02元/m3標準從量征收，末級渠系水費約占到畝均水利工程水費的10%左右，召開論證會討論，因為大部分用于末級渠系的維修，屬公益事業發展，群眾接受程度較高。

（三）末級渠系水價水費的運行

根據測算結果，結合出臺的相關政策，蓼泉灌區因為情況的嚴峻性，率先開始征收末級渠系水費。該水費根據計量結果由各村農民用水者協會收取，上交設立在蓼泉水管所的末級渠系水費專戶，由用水者協會提出申請，經水管所審核，鄉鎮分管領導審簽后支用。尤其是在用水者協會支用維修養護費用時，水管所積極參與技術指導，落實公開、公正、透明的原則進行簡易化的招標程序。末級渠系水費的使用管理同時由縣財政、審計、農業等部門監管，保證了末級渠系水價水費實現最初目的。

（四）末級渠系水費的運用情況

經過細密的征收準備，蓼泉灌區于2015年冬灌開始，率先在全縣范圍內開征末級渠系水費。農民用水者協會開展工作有了抓手，因此效果非常明顯。

1.蓼泉灌區2015年水費收取率由2014年的65%提升到90%，2016年達到100%，還收取2015年前尾欠水費80多萬元。

2.蓼泉灌區農民用水者協會經費用保障，末級渠系維護投入有了來源，工作有序開展，田間渠道步入正常運行狀態，水事秩序井然。

3.蓼泉灌區水管單位職能發揮正常，水管所與各村、農民用水者協會聯系經常，水管單位也積極轉變作風，多方協調加強供水保障，灌區積極推廣高效節水灌溉技術，蔬菜產業、訂單農業長足發展，群眾得到實惠，良性循環進一步形成。

（五）末級匯渠系水費運行體制變化后灌區相關工作的反復

在推行兩年后的2017年初，因為個別有權部門認為末級渠系水費賬戶資金由水管所代管依據不足，自2017年夏灌二輪起蓼泉灌區末級渠系水費的實際管理權從灌區水管所轉移到了鎮經營管理站。農民用水者協會支用末級渠系水費不再首先經過基層水管單位的審查程序，而是經農民用水者協會提出申請，由鎮政府分管領導簽字后就基本可以支用，水管所審查成為象征性程序。末級渠系水費的使用管理與灌區水管單位失去了天然聯系，管理體制中的相互約束機制被割裂。從2017年起，灌區農業水費收繳率驟然下降，2017年灌區水費征收率回落到85%，2018年繼續下滑到60%左右，灌區正常的經營管理秩序面臨極大的挑戰。

四、建議

末級渠系水費管理機制的建設、試運行及轉變，使蓼泉灌區水利管理出現了明顯的反復，從無人管到有人管再到無人管，說明了政府引導、群眾參與在農業農村工作中的重要性，也說明了經濟調節杠桿對用水行為、基礎設施管護的調節作用。農民用水者協會不能失去灌區水管單位的指導監督，否則將變成無源之水、無根之木。而末級渠系水費恰恰在解決農民用水者協會運行基礎的同時，建立起了與水管單位的密切聯系，相互之間有配合、有制約，促進了良性機制的形成。

（一）恢復末級渠系水費由水管單位代管的運行機制

末級渠系水費在鎮政府的主導下由灌區水管單位代管，并且由灌區水管單位監督末級渠系工程維修等工作的運行機制，促進了用水者協會、村社組織自覺積極發揮作用，在征收水費、開展基礎設施維護方面具有重要意義，應該予以恢復。與此同時，從管理層角度來講，一個用水協會（村）約5萬元的資金量，對于鄉鎮經營管理站（村級財務鎮政府管理的主要機構）來講，數量很小，而需要的管理流程卻和其它百萬元級的資金量一致，實際上鎮政府并不愿意花費大量的人力來管理這部分資金。水管所因為收取農業水費的緣故，相關性強，財務人員所需要做的工作量也不會太大。兩方面的原因決定了恢復原來的管理運行體制具有很強的操作性。從合法性來講，《甘肅省農業末級渠系水價管理暫行辦法》（甘價商〔2006〕389號）第二十一條規定：“為保證末級渠系水費的合理有效使用，末級渠系水費可交由水管單位代管，也可由群眾管水組織自行管理”，據此灌區水管單位代管完全是合法合規的。縣財政、審計、農經等部門加大對末級渠系水費使用的監督管理，保證發揮效益。

（二）加快落實農民群眾水費補貼政策

農業農村改革多年，各種附著在土地上的稅費均已取消，但因為水資源的稀缺性及管理維護水利工程的需要，取消農業灌溉水費的可能性還在探討當中，不可能在短期內實現。但是從激勵農業生產節約用水、保護基礎設施的角度出發，進行農業水費精準補貼，是當前水利改革的一個方向，也是黨的十九大報告中明確提出的工作要求。要結合農業水價改革工作的深入進行，盡快制定出臺節水獎勵和精準補貼等制度，讓群眾也能共享水利發展的成果，在一定程序重建農民與水利的和諧關系。

（三）加大末級渠系建設投入

十九大以后，農業農村格局發生重大變化，尤其是機構改革的重大決定，新成立的農業農村部整合農業部職責以及國家發展和改革委員會的農業投資項目、財政部的農業綜合開發項目、國土資源部的農田整治項目、水利部的農田水利建設項目等管理職責，將過去的農田水利建設由多部門投入變成一個部門投入，將進一步理順農田水利的投入渠道和管理關系，投資將會大幅增加，灌區農田水利建設水平將快速提升。

（四）進一步規范農民用水者協會運行管理

農民用水者協會是農業農村用水的一種群眾組織，既與村民自治組織有緊密的聯系，但也有區別。在末級渠系水費規范運行后，要從建章立制到開展工作，加強對農民用水者協會的指導，把用水者協會與灌區水管單位用末級渠系水費這根線聯系起來，形成一種較為松散但管用的監督體系，通過年度工作考核、督促開展工程維護等方式落實行業主管部門責任。既是對末級渠系水費管理的有效強化，更重要的是防止農民用水者協會成為農村個別人的私人領地，堅決把黨的領導落實到位，防止政策走形變樣。