新時期甘肅農田水利改革發展的幾點思考

陳其娟

甘肅省水利廳水利管理局，甘肅 蘭州 730000

一、甘肅省農田水利發展歷程

縱觀甘肅省農田水利發展史，既是一部人類興水治水的奮斗史，也是人類發展文明的傳承史。

（一）自然水系時期起步

原始社會的先民們以狩獵和采集經濟為主，簡單的依靠自然農業。經歷了逐水草棲息、砍樵伐木置地、學播靠天吃飯。對水的認識是“洪水猛獸”，以避害為主。《甘肅水利志》記載，周人先祖后稷教人稼穡，公劉在涇河一帶開創灌溉，這是甘肅農田水利的雛形。這一段時間大約持續到春秋戰國時期。

（二）半自然水系時期發展

滾滾歷史車輪將人類推向前進，井田制、封國土、建諸侯，激發了生產力，帝王將相開疆拓土，錚錚鐵騎踏平隴原。公元前121年，漢武帝派驃騎大將軍霍去病大破匈奴，平定河西，移民屯田，引水灌溉。中原文化與西域文化交相輝映，張掖千金渠、疏勒河昌馬、酒泉討賴河等古老灌區遍布河西。唐代，河、泉、溪是主要灌溉水源，以水豐涸判別是良田還是棄壤。明代段續仿造水車，開創了蘭州一帶沿河提水灌溉。至建國初期，全省保灌面積僅250萬畝。

（三）人工水系時期壯大

建國后，面對百廢待興、千瘡百孔的隴原大地，黨和政府帶領隴原兒女，大搞農田水利建設高潮迭起。50年代挖渠道、修水庫，60年代合渠并壩，70年代打機井，80年代建泵站、襯渠道。1990年，甘肅水利部門已建成水庫290座，庫容21億m3，提灌工程7 489處，機電井3.1萬眼，灌溉面積達到1 497萬畝，農田水利的基本格局形成。近20年，又在原有農田水利工程的基礎上，不斷改造升級，陸續開展灌區續建配套與節水改造，梯田建設，病險水庫除險加固，大型泵站更新改造，高效節水灌溉，農田水利邁向新臺階。目前，全省水利工程供水能力達148億m3。共建成萬畝以上灌區238處，梯田2 914萬畝，全省灌溉面積已發展到2 250萬畝，四分之一的耕地告別“望天田”。

二、甘肅農田水利發展成效

（一）農田灌溉體系形成

從望水興嘆、引水灌溉、和渠并壩、田間配套、高效節水一路走來，農田水利發展翻天覆地。一是輸水灌溉的大動脈和毛細血管打通。水源聯合調度，每年將90多億m3水輸送到2 250萬畝田間，灌溉面積是解放初期的9倍，曾經的望天田變成沃土。二是用水效率顯著提高。通過合理規劃、渠線優化、渠道襯砌、高效節水，灌溉用水效率也由解放初的0.3提高到0.54，有效緩解了水少水缺的束縛。

（二）甘肅糧倉的基礎夯實

甘肅歷史上曾多次因干旱絕收而“人相食”，從新中國成立到改革開放初期，糧食短缺始終是困擾隴原兒女生活和國民經濟發展的重大問題。通過大興農田水利建設，提高了抗御自然災害的能力，夯實了農業生產基礎，結束了一方水土養活不了一方人的歷史。90年代初，全省生產糧食687萬t，實現了由長期短缺到基本滿足的歷史性轉變。目前，灌區和梯田成為穩產增產的有力支撐，保障了糧食產量1 100萬t。

（三）筑牢了農村發展基礎

甘肅農村人口占全省人口的80%左右，農田水利建設筑牢了“三農”工作基礎。一是農田水利保障了口糧、穩定了民心、促進了社會發展，為推進工業化和城鎮化贏得了空間。二是促進了農民增收。農田灌溉條件顯著改善，群眾已從傳統的種糧向經濟作物轉變，特別是高效節水灌溉工程為發展設施農業、土地流轉、規模經營提供了條件。據統計，農民人均收入已由解放前的55元增長到2015年的5 736元。三是保護了生態環境。水土保持流域綜合治理，給東部溝壑萬千、濯濯童山披上綠裝；電力提灌輸水上山，給中部黃土地注入勃勃生機；高效節水灌溉減少了河西走廊地下水超采，構建起生態屏障。

三、農田水利存在的不足

（一）工程基礎薄弱的最大硬傷仍未改變

甘肅農田水利工程多數建于二十世紀六七十年代，主要依靠農民投工投勞，存在著因陋就簡、配套不全、標準低、設備及技術落后等問題。一是水源工程部分“心衰竭”。中小泵站大部分工程都到了“服役”年限，設備完好率不足30%，部分運行難以為繼，效率異常低下。二是輸配水系統存在“腸梗阻”。全省還有近8萬km渠道還是土渠輸水，跑、滲、漏嚴重，農田水利“最后一公里”問題突出。三是計量設施不完善。大中型灌區基本實現了斗口計量，地下水部分井口計量，農業用水還不能按需供水、精準計量。

（二）農業用水效益低下的現狀仍未改變

目前，全省75%的耕地灌溉沿用幾千年的傳統大水漫灌，高耗水與低效益并存。一是從用水結構看，農業用水占全社會用水總量的77%左右，高于全球70%和全國60%的水平。二是從用水效率看，農田灌溉水利用率只有54%，有近一半的水損失，低于先進國家70-80%的水平；單方水產出糧食1.2kg，是以色列等國家的一半。

（三）農田水利投入衰減的局面未改變

從近年政府投入資金來看是逐年增加的趨勢，但從全社會對農田水利建設投入的絕對數看是大幅度遞減的。改革開放以來，農田水利投入經歷了此消（群眾投入）彼長（政府投入），走過群眾投勞政府獎補、限定投勞（1986年群眾投勞減至20個工日，取消“兩工”，一事一議）到今天以政府投入為主的過程。政府大包大攬難以為繼、傳統組織投工投勞失效，農田水利需求旺盛，投入機制面臨挑戰。

（四）農田水利工程傳統管理方式未改變

一是管理體制不活。農田水利工程的骨干工程由水管單位專業管理，末級渠系由用水者協會或村組等群眾管理。水管單位定性為準公益性事業單位，吃水費吃財政并存的差額管理。二是農業水價只有成本的60%，仍有30%按畝收費。低水價既不反映水的稀缺性，也不反映供水成本，水管單位供水越多虧本越多。三是水權滯后。水權在理論到實踐的推進中，紙上談兵多，水權把總量的機制還未建立，與最嚴格的水資源管理差距大。四是產權不明晰。多數農田水利工程建成后沒有明確產權，造成建而不用、用而不管、管用脫節，管護水平不高，工程效益未能充分發揮。

四、新時期推進農田水利發展對策

農田水利是事關長遠、打基礎、惠子孫的公益性工程。受水土資源硬約束，全省走大規模開墾荒地發展灌溉面積的外延式之路不現實，現有的重建輕管、固步自封的發展方式不可持續，自我滿足、裹足不前吃老本的做法不能支撐現代農業發展重任，亟需用發展的眼光、改革的措施盡快補齊短板，支撐全省經濟社會轉型跨越。

（一）改革發展目標

以黨的十九大精神和中國共產黨甘肅省第十三次代表大會精神為指導，以發展的眼光、改革的舉措，統籌謀劃，多點發力，夯基礎、補短板、利長遠，積極探索建立起與省情、水情、農村經濟社會發展布局相適應的現代農田水利體系。

（二）基本對策

一是優化布局。著眼小康社會建設，著眼現代農業發展，著眼精準扶貧，著眼于水土資源，著眼群眾需求，以縣為單位，科學編制《農田水利發展規劃》，“山水林田湖草”綜合治理。河西地區以生態保護為主，加快建立高效節水的現代農業示范區。中部地區以保水治土為主，加快梯田建設和特色農業發展，打造山川秀美的小流域綜合治理示范區。東南部加快水源保障工程建設，以“五小水利”加高效節水灌溉為重點，保障脫貧致富。

二是工程配套。以灌區為單元，加快實施從水源到田間的渠系配套，打通腸梗阻和最后一公里，提高輸配水能力。配套完善計量設施，井灌區全部實現井口計量，自流灌區實現斗口計量。結合高效節水灌溉，推進輸水管道化，建設符合農業結構調整需求的管、噴、微多功能田間灌溉工程，推進集墑情監測、水肥耦合、自動灌溉系統，打造現代化灌區。農業灌溉水有效利用系數提高到0.60以上。

三是深化改革。深化投融資改革，堅持政府、市場兩手發力。骨干工程國家投入，小型農田水利工程吸引社會資本投入，支持獨資、合資、PPP方式投入建設。實施農業水價改革，推行保基本、促節水、調結構的差別化水價。節獎超罰，分檔計價，超用累進、少用遞減，限制類上浮水價，鼓勵類下浮水價，加快建立符合甘肅省情、水情的水價形成機制。推進農業水權改革，政府負責初始水權分配，市場負責水權流轉。建立水權交易市場，自由買賣。按照省委省政府農村“三變”改革工作部署，創新工作思路，積極探索水權、水利工程產權入股，盤活水利資產，有效激活農村發展要素。深化運行管理改革，以縣為單位，以現有農田水利工程為依托，所有權、使用權、經營權分離，以優質資產為股本，以水費收入作為現金流，組建農村水利建設管理法人。政企分開，事企分離，企業化管水，建立建得成、管得好、長受益的農田水利可持續發展機制。