淺析新形勢下農(nóng)地 “三權(quán)分置”改革的完善與發(fā)展

韓曉婭

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 河北 保定 071000）

上世紀(jì)80年代家庭承包責(zé)任制“兩權(quán)分離”充分調(diào)動了農(nóng)民積極性，基本解決了溫飽問題。隨著改革開放經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，特別在第二、三產(chǎn)業(yè)的推動下，大量農(nóng)村勞動力流出，部分地區(qū)出現(xiàn)“空心村”現(xiàn)象，閑置土地造成嚴(yán)重浪費(fèi)。差異較大的封閉、不可交易的承包權(quán)與開放的經(jīng)營權(quán)在此趨勢下不可再渾然一體，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況逐步分離，以有效利用有限土地，滿足人類日益增長的用地需求。中國農(nóng)村土地制度改革的緊迫性日益突出，三權(quán)分置應(yīng)運(yùn)而生。

1 “三權(quán)分置”發(fā)展歷程

《物權(quán)法》中承包經(jīng)營權(quán)由債權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橛靡嫖餀?quán)，催生了經(jīng)營權(quán)的分離，此權(quán)利結(jié)構(gòu)為“三權(quán)分置”提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。2014年中央提出穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系長期不變，農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，再次推動農(nóng)村生產(chǎn)力的釋放。2016年中央印發(fā) 《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，確定堅(jiān)持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”改革方案。

2018年， 《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》修訂，“三權(quán)分置”中土地用途無序改變、主體的權(quán)利義務(wù)不明晰等問題得到立法解決，農(nóng)地流轉(zhuǎn)隨意性、盲目性狀況有所改觀，并鼓勵增加土地投入，培肥地力。承包期的延長，使農(nóng)民有了更高安全感、更強(qiáng)意愿投入到土地，提高土地生產(chǎn)力。改革將始終堅(jiān)持集體所有權(quán)根本地位，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，加快放活土地經(jīng)營權(quán)，以實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率、資源利用率的“三提高”。

2 “三權(quán)分置”改革存在的問題

2.1 土地用途改變，“非農(nóng)化”傾向影響食品安全。工商資本參與流轉(zhuǎn)，經(jīng)營主體追求利益最大化，加之政府對高效農(nóng)業(yè)的政策支持，農(nóng)村土地改種果樹、林木或開發(fā)旅游等，占用大量耕地資源。我國糧食種植面積和耕地面積銳減，必將給糧食安全帶來后患。

2.2 缺乏明確法規(guī)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策激勵效應(yīng)減退。“種地者無補(bǔ)貼，不種地者領(lǐng)補(bǔ)貼”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新問題。國家對糧食生產(chǎn)的扶持逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷Τ邪鼨?quán)的補(bǔ)貼，違背了政策的本意。

2.3 地租侵蝕利潤，規(guī)模經(jīng)營利潤空間縮小。有償流轉(zhuǎn)，租賃經(jīng)營實(shí)付土地成本和自營土地機(jī)會成本的增加，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地成本增加。流轉(zhuǎn)價格因用途而異，政府對不同類型流轉(zhuǎn)地價的監(jiān)管與調(diào)控力度不夠，地價過高不利于有序流轉(zhuǎn)，過低侵害農(nóng)民權(quán)益，難以平衡多方利益。

3 “三權(quán)分置”的完善與發(fā)展

3.1 健全法律法規(guī)，夯實(shí)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。完善政策體系，從制度和法律層面為規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、流轉(zhuǎn)交易、推動流轉(zhuǎn)有序?qū)嵤┨岢鼍唧w目標(biāo)、操作辦法和重要依據(jù)。通過確實(shí)權(quán)、頒鐵證明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，穩(wěn)定和鞏固農(nóng)村土地承包關(guān)系，夯實(shí)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革基礎(chǔ)。

3.2 創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式，助力“三權(quán)分置”。秉持“落實(shí)所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)”原則，實(shí)行有償退出機(jī)制，探索農(nóng)地地塊細(xì)碎化解決途徑，引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)戶積極退出承包地，提高農(nóng)地集約利用率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。

3.3 建立社會服務(wù)平臺，提高流轉(zhuǎn)質(zhì)量。建立互聯(lián)網(wǎng)信息共享平臺，健全流轉(zhuǎn)法務(wù)體系，提供資格審查、產(chǎn)權(quán)交易、合同監(jiān)管等服務(wù)；完善地價評估機(jī)制，建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系；構(gòu)建多元化調(diào)處機(jī)制；壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營和服務(wù)主體，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

3.4 完善土地監(jiān)管機(jī)制，防范經(jīng)營風(fēng)險。構(gòu)建高效監(jiān)管體系，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)用途、期限、價格和工商資本租地的監(jiān)管，嚴(yán)格控制農(nóng)地向非農(nóng)化用途轉(zhuǎn)變；重視日常行政執(zhí)法巡查，懲戒違規(guī)行為；部門間各司其職，協(xié)作配合，層層推進(jìn)。

4 結(jié)語

推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，應(yīng)統(tǒng)籌考慮，科學(xué)研判，創(chuàng)新機(jī)制體制，兼顧多方利益和多元目標(biāo)，與其他改革有機(jī)銜接，與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營穩(wěn)步提升。