電力安全監管體制建設探析

國家能源局華中監管局 陶海果 唐俊

安全生產工作一直是黨中央、國務院關注的重點，習近平總書記多次強調，堅持發展決不能以犧牲安全為代價這條紅線。保障電力安全、化解安全風險、保障系統穩定運行，是滿足人民美好生活的基礎。

近年來，中共中央、國務院先后印發《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》，國家發展改革委、國家能源局相應制定了《關于推進電力安全生產領域改革發展的實施意見》，為進一步理順電力行業跨區域安全監管體制，明確行業監管、區域監管與地方監管提供了指引。華中能源監管局結合自身的電力安全監管工作實踐，就如何進一步理順電力安全監管體制進行了研究探索。

現狀：監管力量薄弱

電力系統是一個十分龐大、復雜的電力生產、流通、分配、消費過程，任何一個環節發生事故，都可能帶來連鎖反應，導致主設備嚴重損壞或大面積停電，甚至可能造成電網崩潰、人身傷害等災難性事故。

當前，我國電力安全監管力量還十分薄弱，只有國家能源局及其派出機構在實質性開展電力安全監管工作，安全監管困難重重。一是權責不匹配。各級能源主管部門負責行業規劃、產業政策和行政審批，項目核準后，將后續安全監管推送國家能源局派出機構。這種發展審批和安全監管“兩張皮”狀況，不符合“誰審批、誰監管,誰主管、誰監管”的原則。二是人員力量明顯不足。從事安全監管的人員力量與監管范圍、監管內容、監管要求相比明顯不匹配。以華中能源監管局為例，從事電力安全監管的在編人員為6 人，而其監管范圍涵蓋鄂、渝、贛、藏四省（市、區），轄區內涉及的電力企業及在建電力建設工程項目數以千計，華中電網“交直耦合、交交耦合、高低耦合、送受耦合”，特性復雜。三是安全監管手段薄弱。相較于安監部門的執法手段，我們的監管措施相對較弱，監管效力和權威性不強。即使出現安全生產人身傷亡事故，我們只能依據政府相關部門出具的事故報告對企業進行約談。

問題：地方監管缺位

地方屬地電力安全監管明顯缺位。

中共中央、國務院印發的《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》明確要求地方各級政府主要負責人“在政府有關工作部門‘三定’規定中明確安全生產職責”，規定各級政府其他領導干部要“組織分管行業（領域）部門（單位）健全和落實安全生產責任制，將安全生產工作和業務工作同時部署、同時組織實施、同時監督檢查。”但仍有不少單位以其“三定”職責無安全監管職責為由，將安全責任推給國家能源局派出機構，在項目核準等行政許可工作中，沒有優先考慮安全內容，也沒有實質性提出安全生產要求，安全監管明顯缺位。

電力安全監管法律法規有待進一步完善。《中華人民共和國電力法》以法律的形式明確了縣級以上政府電力監督管理職責。但在國家層面出臺的一系列電力安全監管規章制度中沒有得到有效體現，實施主體都缺乏地方各級能源主管（電力運行）部門，也沒有要求地方各級能源主管（電力運行）部門制定相應的實施細則。其次，國家層面按照國務院簡政放權要求，將大部分電力項目審批權限下放到了地方，但伴隨的電力安全監管責任卻沒有同步下放，與國務院要求的“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則不相符。

安全要求沒有實質性納入行業發展。安全工作要堅持源頭防范，將安全生產貫穿規劃布局、設計、建設和生產經營活動全過程，地方各級政府要嚴格落實屬地監管責任，督促各部門和下級政府履職盡責。但實際工作中，對電力項目的核準，往往偏重于滿足電力需求、促進電力發展，在規劃、立項、評審等階段未實質性優先考慮安全因素，核準文件中也沒有實質性提出安全生產要求，有時甚至出現“項目投產之日即是重大風險之時”的現象。

思考：理順監管體制

屬地電力安全管理責任要落實到位。

國家能源主管部門作為全國電力行業主管部門，應著力督促地方能源管理部門貫徹落實好中共中央、國務院以及國家發展改革委、國家能源局出臺的一系列關于屬地電力安全管理的文件，做好頂層設計，完善現有的電力安全監管體制機制，明確地方能源主管部門和電力運行主管部門的電力安全責任。按照“誰負責審批、誰負責安全”的原則，研究出臺電力行業安全監管工作規定，改變目前電力安全工作權責不對等的問題。將電力安全監管力量向省、市、縣基層下沉，發揮就近、就便屬地監管的作用。

修訂相關電力安全監管規章制度。

依法監管是開展安全監管工作的基礎，應根據中共中央、國務院出臺的相關文件要求，對電力安全監管規章制度以及其他一系列安全監管規范性文件等進行梳理，逐一修訂完善，實施主體增加地方政府各級能源主管（電力運行）部門。或者要求各地能源主管（電力運行）部門依照國家能源主管部門的安全監管規章制度要求，相應制定地方的實施細則。

盡快構建電力安全齊抓共管的新格局。研究出臺電力行業安全監管工作規定，明確界定國家能源局派出機構和地方政府能源（電力運行）部門職責定位、工作協作機制。國家核準的項目由國家能源局派出機構負責安全監管，地方核準的項目由地方審批機關負責安全監管，跨省、跨區域的電力安全，可由派出機構會同地方政府有關部門開展，地方負責的屬地安全監管，派出機構可根據實際情況配合參與，從體制、機制上堵塞安全監管履職漏洞，構建相互支撐、無縫對接的電力安全監管體系。

電力安全理念應貫穿于電力發展各個環節。電力安全工作應堅持從源頭防范，在項目可研、立項、設備選型采購等階段就要優先考慮和管控可能存在的風險，杜絕“帶病”項目上馬，否則項目投運后，由于其先天存在的固有隱患或者缺陷，增加運行安全風險。建設過程中，要嚴格管控工程質量，避免“帶病”項目投運，只有各環節都優先考慮安全因素并將其作為一票否決的前置條件，齊抓共管，才能實現整個行業的長治久安。

◆鏈接

《關于推進電力安全生產領域改革發展的實施意見》具體內容摘要

2017 年11 月17 日，國家發展改革委、國家能源局印發了《關于推進電力安全生產領域改革發展的實施意見》（發改能源規【2017】1986 號）。文件指出，加強對核準（備案）電力項目監督管理，將安全生產條件作為電力項目核準(備案)項目事中事后檢查的重要內容，加大電力項目建設和驗收階段檢查力度，對未核先建、核建不符、超國家總量控制核準以及不符合安全技術標準的電力工程項目，立即停工整改。加強重大危險源源頭管控，新建燃煤發電項目應采用沒有重大危險源的技術路線，生產過程中存在重大危險源的燃煤發電企業應研究實施重大危險源替代改造方案。

一、落實電力安全生產責任

◆壓實企業安全生產主體責任。

◆明確行業安全生產監管法定責任

◆落實地方安全生產管理法定責任

二、完善安全監管體制

◆完善電力安全監管體系

◆完善電力安全監管職能

◆強化電力安全協同監管

◆規范電力事故調查工作

三、嚴格安全生產執法

◆嚴肅安全生產事故查處

◆強化安全監管行政執法

◆健全安全生產考核激勵機制

◆加強安全信息管理

◆嚴格安全生產監管責任追究

四、創新安全發展機制

◆健全企業安全資信管理

◆嚴格落實安全評估制

◆推進安全責任保險制度

◆健全社會化服務體系

◆建立科技支撐體系

◆推進市場化改革與安全協同發展

五、建立健全安全生產預控體系

◆加強安全風險管控

◆加強隱患排查治理

◆落實企業事故預防措施

◆加強重大危險源監控

◆強化安全禁令清單

◆建立職業病防治體系

六、加強電力運行安全管理

◆加強電網運行安全管理

◆加強電力二次系統安全管理

◆提升電力設備安全水平

◆保障水電站大壩運行安全

◆加強電力可靠性管理

◆加強電力技術監督管理

七、加強建設工程施工安全和工程質量管理

◆加強工程源頭管理

◆嚴格工程工期管理

◆規范招投標管理和發承包管理

◆嚴格安全措施審查

◆加強現場安全管理

◆加強工程質量監督管理

八、加強網絡與信息安全管理

◆加強網絡安全建設

◆建立安全審查制度

◆做好安全防護風險評估與等級保護測評工作

九、完善電力應急管理

◆完善應急管理體制

◆健全應急管理機制

◆加強應急預案管理

◆強化大面積停電防范和應急處置

◆加強應急處置能力建設

十、加強保障能力建設

◆健全規章制度標準規范體系

◆保障安全生產投入

◆持續推進安全生產標準化建設

◆加大安全教育培訓力度

◆推進安全文化建設

◆加強安全監管監督能力建設