地方政府性債務(wù)管理問題成因及對(duì)策建議

趙雪蕾

摘要：地方政府性債務(wù)管理問題不僅是政府借款與還款的問題，更是一個(gè)與各級(jí)政府之間事權(quán)與支出責(zé)任劃分、政府信用體系建設(shè)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范緊密相連的問題。因此，進(jìn)行地方政府性債務(wù)問題的研究，探索進(jìn)一步規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的對(duì)策措施勢(shì)在必行。本文深入研究了地方政府的舉債需求，認(rèn)為不同地區(qū)政府負(fù)債需求不同，地方政府對(duì)不同類型政府性債務(wù)需求也不同，存在了各自的差異;通過理論、政策和公開資料，研究了地方政府隱性債務(wù)問題，分析了隱性債務(wù)存在的原因，提出將隱性債務(wù)與顯性債務(wù)一并納入規(guī)范管理。本文建議通過多種方式約束和規(guī)范地方性政府債務(wù)。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù);債務(wù)成因;地方政府性債務(wù)管理

政府性債務(wù)是作為債務(wù)人的政府與愿意向政府出借資金的債權(quán)人之間達(dá)成的信用交易。地方政府性債務(wù)既包含政府債務(wù)，也包含政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。近年來，我國中央政府和各級(jí)地方政府制定出臺(tái)了一系列加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的制度措施，地方政府性債務(wù)管理取得了一定成效，但是與法治化、規(guī)范化還有一段距離。

1.地方政府性債務(wù)管理中存在的問題

1.1 地方政府性債務(wù)邊界不明

在我國，地方政府債務(wù)包括地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，自2015年底開始，實(shí)行限額管理和余額控制。地方政府或有債務(wù)，即政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，主要是地方融資平臺(tái)公司負(fù)債、其他國有企業(yè)負(fù)債等，同時(shí)或有債務(wù)意味著政府并不承擔(dān)全額償還責(zé)任，只是承擔(dān)著比例不確定的部分償還責(zé)任。實(shí)際上，各級(jí)地方政府還存在大量隱性債務(wù)沒有納入各級(jí)地方政府財(cái)政預(yù)算進(jìn)行保障和管理，但各地方政府又承擔(dān)著最終的債務(wù)償還責(zé)任，因此統(tǒng)一債務(wù)口徑、甄別核實(shí)債務(wù)種類很有必要。

1.2 地方政府債務(wù)性預(yù)算軟約束

新《預(yù)算法》規(guī)定了政府四本預(yù)算，對(duì)地方政府編制專門的債務(wù)預(yù)算并沒有特別規(guī)定。有的地方政府制定了政府債務(wù)收支計(jì)劃，但與專門的預(yù)算尚有較大差距。除了財(cái)政轉(zhuǎn)貸資金和地方政府債券外，大部分地方政府性債務(wù)收支均未納入各級(jí)地方政府的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行管理，因此預(yù)決算中也未能全面、真實(shí)、客觀地反映政府性債務(wù)情況，變相積累了大量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.地方政府性債務(wù)管理問題成因分析

2.1 地方政府風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄

近年來，我國地方政府性債務(wù)持續(xù)擴(kuò)張，除了債務(wù)本身的違約風(fēng)險(xiǎn)以外，地方政府部門、領(lǐng)導(dǎo)、工作人員缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)也是導(dǎo)致債務(wù)擴(kuò)張的重要因素之一。比如市縣級(jí)政府有著急迫的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和城市發(fā)展需求，可是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、金融市場(chǎng)不健全、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念不先進(jìn)等問題不可避免，而且在工作中缺乏專業(yè)的人才隊(duì)伍，導(dǎo)致地方政府在舉債時(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力不足，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警不夠及時(shí)。有的地方政府還存在追求“面子工程”和政績的意識(shí)，在發(fā)展面前不顧財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，客觀上縱容了地方政府舉借債務(wù)，積聚了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 政府性債務(wù)約束力不夠

2.2.1 法律法規(guī)制度約束不夠

2014年以來，國務(wù)院發(fā)布了多份規(guī)范性文件要求規(guī)范政府性債務(wù)管理，建立政府性債務(wù)管理問責(zé)機(jī)制，我國政府性債務(wù)管理邁開規(guī)范化管理的第一步。

2.2.2 內(nèi)部約束不夠

一方面，當(dāng)前我國對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行余額限額管理，但各地地方政府債務(wù)限額是如何劃定，是否與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度、水平和需求相適應(yīng)，是否與當(dāng)?shù)卣?cái)政收支相匹配，限額確定是否科學(xué)合理等，這些仍然制約著財(cái)政部下達(dá)債券額度的科學(xué)性;同時(shí)，省級(jí)政府對(duì)市縣政府額度的確定也存在類似不足，這種“自上而下”的發(fā)債程序有時(shí)也增加了舉債成本。另一方面，在地方政府舉債監(jiān)管方面，上級(jí)政府抱著“一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)”的心態(tài)，對(duì)下級(jí)政府舉債行為只是通過債券額度進(jìn)行控制，對(duì)具體舉債項(xiàng)目、資金使用等約束不力，所以出現(xiàn)了各種違法違規(guī)舉債行為。

3.化解地方政府性債務(wù)問題的對(duì)策建議

3.1 合理劃分地方政府性債務(wù)需求

3.1.1 針對(duì)不同地區(qū)政府負(fù)債需求舉債

全國各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較不均衡，即便一省之內(nèi)省會(huì)城市與其他地市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也差距明顯。從各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力結(jié)構(gòu)看，投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率最高，其中省會(huì)城市在投資、消費(fèi)和出口等規(guī)模上較其他地市有明顯優(yōu)勢(shì)。從各地的固定資產(chǎn)投資情況看，地區(qū)之間的增速也明顯不同。對(duì)不同地區(qū)而言，要針對(duì)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，實(shí)施與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，減少對(duì)土地出讓收入等“土地財(cái)政”的依賴，提高本地區(qū)抵抗地方經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)的綜合能力。

3.1.2 針對(duì)不同類型政府性債務(wù)需求舉債

2014年以來，一方面，政府顯性債務(wù)規(guī)范管理，地方政府只能通過發(fā)行或申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券（包含一般和專項(xiàng)債券）的形式舉借債務(wù)。另一方面，地方政府融資管理不斷規(guī)范，特別是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)）明確提出“嚴(yán)禁地方政府新增隱性債務(wù)，政府投資項(xiàng)目不能通過融資平臺(tái)融資”，地方政府財(cái)政資金支出壓力增大。各地城投公司只能通過市場(chǎng)化方式融資解決部分還本付息壓力，而且融資額度逐年減少。融資額度減少，融資需求并未隨之降低，地方政府仍有著強(qiáng)烈沖動(dòng)舉借隱性債務(wù)。對(duì)依法依規(guī)不屬于政府隱性債務(wù)和支出責(zé)任范圍的債務(wù)，通過劃清政府與企業(yè)的責(zé)任界限，切實(shí)做到“誰借誰還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”。

3.2 強(qiáng)化地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

3.2.1 建立規(guī)范、統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)制

將政府債務(wù)收支計(jì)劃和債務(wù)還本付息計(jì)劃納入年度政府預(yù)算，根據(jù)新增債券額度實(shí)際下達(dá)情況編制預(yù)算調(diào)整方案。實(shí)行地方政府債務(wù)限額、債務(wù)項(xiàng)目、債務(wù)收支情況與預(yù)算信息同步公開機(jī)制，便于社會(huì)各界了解、監(jiān)督地方政府債務(wù)管理和使用情況。進(jìn)一步加強(qiáng)新增債券和置換債券使用管理，妥善安排債券資金使用方向，防止地方政府將新增債券和置換債券資金用于經(jīng)常性的支出。地方政府要結(jié)合本地實(shí)際制定隱性債務(wù)管理的實(shí)施意見，控制不斷擴(kuò)張的舉債需求，嚴(yán)格控制隱性債務(wù)增量，妥善化解存量隱性債務(wù)。

3.2.2 將地方政府性債務(wù)全面納入預(yù)算管理

各級(jí)地方政府要根據(jù)各地債務(wù)實(shí)際，編制單獨(dú)的地方政府性債務(wù)預(yù)算，集中反映地方政府性債務(wù)資金籌集、投向、使用、償付計(jì)劃、周轉(zhuǎn)流程等信息，同時(shí)設(shè)立中長期資本性支出和債務(wù)償付規(guī)劃，明確各年度償債安排、投資項(xiàng)目資金周轉(zhuǎn)安排等，尤其是政府隱性債務(wù)的逐步化解方案，同時(shí)密切關(guān)注地方政府性債務(wù)的總量和結(jié)構(gòu)變化，及時(shí)調(diào)整債務(wù)方向，緩解政府償債壓力，降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 加強(qiáng)地方政府償還債務(wù)能力

3.3.1 提高地方政府綜合財(cái)力

提高當(dāng)?shù)卣C合財(cái)力是防范和化解地方政府性債務(wù)的根本手段，因?yàn)橹挥刑岣叩胤秸C合財(cái)力才能有足夠的資金支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展，才能不借或少借債務(wù)，才能積極有效化解存量債務(wù)。各級(jí)地方政府要充分發(fā)揮財(cái)政資金的作用，建立財(cái)政存量資金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，用活用好財(cái)政存量資金。要探索組建國有資產(chǎn)投資運(yùn)營公司，采取市場(chǎng)化方式，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值和效益最大化。要在符合國家使用規(guī)劃、不影響自然環(huán)境的前提下，遵循公開、公平、公正的原則，利用市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制，分類處理存量項(xiàng)目，規(guī)范實(shí)施資源增量項(xiàng)目，建立資源性國有資產(chǎn)管理責(zé)任清單制度。

3.3.2 構(gòu)建多方位的融資渠道

除傳統(tǒng)的銀行貸款、企業(yè)債券渠道外，地方政府可以考慮通過引入社保機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)投資者投資地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)，并積極探索地方政府投融資平臺(tái)通過私募方式發(fā)行債券以及以其債務(wù)為基礎(chǔ)資產(chǎn)發(fā)行證券化產(chǎn)品的可能，開辟債權(quán)人市場(chǎng)化退出和債務(wù)轉(zhuǎn)手的機(jī)制及交易機(jī)制。同時(shí)，也可考慮建立針對(duì)政府投融資平臺(tái)的股權(quán)融資機(jī)制。

3.3.3 提高地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)保障水平

地方政府應(yīng)從法律上允許、實(shí)踐上探索保險(xiǎn)公司參與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控和管理的具體做法。

3.4 建立地方政府性債務(wù)責(zé)任法制架構(gòu)

3.4.1 建立地方政府性債務(wù)法律制度體系

法律約束是地方政府性債務(wù)管理的有效保障措施。當(dāng)前，我國還未健全地方政府性債務(wù)管理的法律機(jī)制，可由全國人大制定統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理法律，同時(shí)，也可由地方人大通過地方立法程序?qū)鶆?wù)主體、舉債方式、舉債程序、規(guī)模限制、資金使用、償還機(jī)制、預(yù)算監(jiān)管、信息披露、法律責(zé)任等做出規(guī)定，使地方政府性債務(wù)管理逐步走上法治化、規(guī)范化的道路。

3.4.2 完善地方政府性債務(wù)責(zé)任追究制度

各級(jí)地方政府要進(jìn)一步細(xì)化地方政府性債務(wù)責(zé)任追究制度，對(duì)地方政府及其部門在舉借政府性債務(wù)過程中的責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格界定，特別是要建立債務(wù)投資決策責(zé)任制，對(duì)債務(wù)投資決策人的償債責(zé)任和違約責(zé)任進(jìn)行明確，從舉債項(xiàng)目的可行性研究、設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)全過程進(jìn)行責(zé)任明晰，可有效遏制盲目舉債之風(fēng)。

參考文獻(xiàn)：

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