我國城際鐵路建設(shè)的融資模式探討

李建光 劉 慶 殷 勇

(1. 中鐵三局集團有限公司， 030001， 太原； 2.西南交通大學(xué)交通與物流學(xué)院， 610031， 成都；3. 綜合交通運輸智能化國家地方聯(lián)合工程實驗室， 610031， 成都//第一作者,教授級高級工程師)

城際鐵路具有高效、快捷、舒適、大運量等特點，在加強區(qū)域內(nèi)城市間有機聯(lián)系和促進區(qū)域經(jīng)濟一體化的實現(xiàn)中扮演著越來越重要的角色。然而,城際鐵路建設(shè)項目投資金額大、建設(shè)周期長、技術(shù)要求高，且具有明顯的區(qū)域依賴性，依靠傳統(tǒng)的融資模式進行大規(guī)模城際鐵路建設(shè)難以為繼。因此，積極拓寬城際鐵路建設(shè)融資渠道，提高對社會資本的吸引強度，成為促進鐵路可持續(xù)健康發(fā)展和城際交通網(wǎng)絡(luò)加速形成的關(guān)鍵。

1 傳統(tǒng)鐵路建設(shè)的融資模式

我國傳統(tǒng)的鐵路建設(shè)資金來源主要有以下幾種：

(1) 政府投資。主要包括國家預(yù)算內(nèi)資金和地方政府投資兩種形式。國家預(yù)算內(nèi)資金主要包括中央財政直接投資、國債和國家轉(zhuǎn)貸資金。其中，國債重點投資西部鐵路建設(shè)；地方政府投資以省級政府投資為主，一方面用于股權(quán)投資，另一方面用于省級預(yù)算內(nèi)資金支持。

(2) 鐵路建設(shè)基金。鐵路建設(shè)基金是指通過提高貨物運價向貨主從鐵路貨物運輸費用中按照一定比例提取部分資金，以緩解鐵路建設(shè)項目資金需求大、資金緊張等問題，確保鐵路建設(shè)資金來源相對穩(wěn)定。

(3) 發(fā)行債券。鐵路建設(shè)債券是鐵路總公司為鐵路建設(shè)項目籌集資金而面向全社會發(fā)行的，其承諾按特定利率支付利息,并按約定條件償還本金的債權(quán)債務(wù)憑證。

(4) 各類貸款。一是國內(nèi)銀行貸款，包括政策性銀行貸款和商業(yè)銀行貸款，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要從政策性的國家開發(fā)銀行貸款；二是國外貸款，主要包括外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業(yè)貸款，此類貸款有利于彌補我國鐵路建設(shè)的資金缺口和引進先進技術(shù)設(shè)備的要求。

2 傳統(tǒng)鐵路融資模式存在的問題

2.1 投資主體責(zé)任不明確

在以往鐵路政企合一的背景下，國家鐵路建設(shè)項目基本上仍采用傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟模式，無論是公益性線路，還是盈利性、競爭性線路，都由原鐵道部負責(zé)資金籌措、建設(shè)和運營?，F(xiàn)階段投融資體制改革雖然得到了一定發(fā)展，但仍然無法擺脫計劃經(jīng)濟的束縛。鐵路公益性和盈利性不分，導(dǎo)致經(jīng)營責(zé)任制度模糊、企業(yè)的投融資主體地位難以確立，這樣不僅使得資金運作效率低下，路網(wǎng)資源也無法得到合理配置。

2.2 投資主體不廣泛，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一

長期以來，我國鐵路建設(shè)項目大都是中央政府投資占主導(dǎo)地位，包括地方政府和民間資本在內(nèi)的其他投資主體的投資額雖略有增加，但所占比重仍然很小。

2.3 籌資渠道狹小，債務(wù)危機正逐步形成

當(dāng)前，在我國鐵路建設(shè)基金中，國家財政性資金(以鐵路建設(shè)基金為主)、鐵路建設(shè)債券和銀行貸款占了絕大部分。隨著鐵路建設(shè)規(guī)模的擴大，國家財政性資金和地方政府投資所占比重越來越少，鐵路建設(shè)資金來源逐漸以銀行貸款和發(fā)行債券為主。鐵路建設(shè)項目過度依賴間接融資或債務(wù)性融資，導(dǎo)致鐵路總公司負債累累。

截至2016年9月30日，鐵路總公司總資產(chǎn)為6.64萬億元，負債為4.3萬億元，資產(chǎn)負債率為64.75%，而2006年資產(chǎn)負債率僅為42.6%。2008年以來高鐵的發(fā)展帶來了負債的上升，卻沒有穩(wěn)定的資金來源用于還本付息。債務(wù)危機的出現(xiàn)直接增加了鐵路企業(yè)信用風(fēng)險，將進一步加劇社會資本投資鐵路的顧慮，造成融資難度加大。

2.4 資金缺口巨大，民資進入鐵路領(lǐng)域有障礙

國家發(fā)展與改革委員會公布的數(shù)據(jù)顯示，到2020年，我國鐵路網(wǎng)規(guī)模將達到15萬km。根據(jù)目前我國政府每年在鐵路建設(shè)方面的總投資額約8 000億元測算，從2016年到2020年，我國將投入超過4萬億元用于鐵路建設(shè)。因此，要完成2020年內(nèi)鐵路建設(shè)的規(guī)劃任務(wù)，融資缺口巨大。民間資本進入鐵路雖然能在一定程度上緩解國家財政壓力，但由于鐵路行業(yè)政企分離時間較短，在行車調(diào)度、產(chǎn)權(quán)界定、運價管制等方面的政策法規(guī)尚不完善，給民間資本的進入制造了障礙。

2.5 缺乏有效的政策支持

盡管我國實施了鐵路投融資體制改革，將鐵路建設(shè)權(quán)利下放至地方政府和社會資本手中，但力度不夠強硬，缺乏有效的政策法規(guī)為民間資本在土地綜合利用、財稅扶持、公平競爭等方面作保障。然而，實現(xiàn)投融資主體和融資方式的多元化、建立公平競爭的市場環(huán)境，以及完善社會資本進入和退出機制，都需要政府提供有效的政策支持，這樣才能加快推進鐵路建設(shè)進程。

3 我國城際鐵路建設(shè)的融資模式探討

隨著國家投融資體制改革的推進，中國鐵路總公司不斷深化鐵路分層分類建設(shè)，未來鐵路建設(shè)應(yīng)在傳統(tǒng)的融資渠道基礎(chǔ)上開拓國內(nèi)、國際資本市場，積極嘗試現(xiàn)代的多元化投融資模式。

目前，國內(nèi)外軌道交通領(lǐng)域正在積極嘗試更加市場化的建設(shè)融資模式，以提升鐵路項目建設(shè)效率。常用的建設(shè)融資模式有PPP(公私合作)、BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、BT(建設(shè)-轉(zhuǎn)讓)、TOT(轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-再轉(zhuǎn)讓)及ABS(資產(chǎn)證券化)等。各類融資模式的適用性如表1所示。

表1 不同融資模式的適用性

其中，PPP模式是指由政府與私營機構(gòu)簽訂合作協(xié)議并組建項目公司，并由該公司負責(zé)項目的建設(shè)融資及經(jīng)營等工作，從而使政府在短期內(nèi)獲取大量資金以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，并達到各合作方共同分擔(dān)項目責(zé)任和風(fēng)險的目的。采用PPP融資的實質(zhì)為：政府通過向民營機構(gòu)(外資內(nèi)資皆可)出讓長期的經(jīng)營權(quán)和期間的營業(yè)收入，以便在短期內(nèi)獲得其提供的資金來加快基礎(chǔ)設(shè)施投資，以及實現(xiàn)有效運營。PPP模式的對象必須是政府和私人資本共同參與的建設(shè)項目，該模式可實現(xiàn)風(fēng)險的合理分擔(dān)，但其運作程序和組織形式較復(fù)雜，易產(chǎn)生責(zé)任和利益分歧。自2013年中央大力推行PPP模式以來，PPP在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給方面發(fā)揮了巨大的創(chuàng)新作用，其廣泛應(yīng)用于供水、供電、通信、交通、醫(yī)院等領(lǐng)域，如國家體育館、廣深鐵路的建設(shè)均采用的是PPP模式。但部分地方政府濫用PPP、借助PPP變相融資等問題日益突出，加大了地方隱性債務(wù)風(fēng)險。因此，財政部出臺了相關(guān)文件，全方位加強對PPP項目的嚴(yán)格管控，在一定程度上降低了項目風(fēng)險，但同時也導(dǎo)致了政府財政補貼的增加和操作難度的加大，PPP模式風(fēng)靡一時的勢頭得到了一定的緩解。

BOT模式是指政府通過與私營企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，將大型基建設(shè)施的建設(shè)、運營、維護等權(quán)利轉(zhuǎn)讓給其他機構(gòu)，使其在一段時間內(nèi)擁有該設(shè)施的使用權(quán)，并在此期限內(nèi)獲得經(jīng)營收益，特許經(jīng)營期滿后再將設(shè)施的經(jīng)營權(quán)交還給政府。采用BOT模式的項目具有有限追索特性，銀行只能依靠項目資產(chǎn)及經(jīng)營收入回收本金和利息，因此債務(wù)不計入項目公司股東的資產(chǎn)負債表，投資者可以為更多項目籌集建設(shè)資金。BOT模式一般適用于鐵路、高速公路等具有回報的大型基礎(chǔ)設(shè)施，但需要政府在一定時間內(nèi)出讓其經(jīng)營權(quán)，一定程度上削弱了政府的控制力度，項目公益性較差，同時由于放貸方承擔(dān)的風(fēng)險大于投資方，項目建設(shè)融資成本較高，因此該模式不適用于關(guān)系到國計民生或具有戰(zhàn)略意義的重要基礎(chǔ)設(shè)施。目前，該模式在我國某些領(lǐng)域已得到成功運用，例如，三亞鳳凰國際機場、廣州北環(huán)高速公路、廣東沙角B電廠、武漢地鐵等項目均采用BOT模式進行建設(shè)。

BT模式是BOT模式的一種變換形式，指投資方負責(zé)項目的融資建設(shè)，在規(guī)定時間內(nèi)項目竣工完成并驗收合格后移交給政府，政府按照回購協(xié)議向投資方支付總投資及回報額。采用BT模式的項目是一種“交鑰匙”工程，項目的所有權(quán)是政府或政府的下屬公司。因此該模式多應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但其建設(shè)成本高、操作復(fù)雜、監(jiān)管難度大，使得項目質(zhì)量難以保證。目前，該模式在我國公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用較少，還處于總結(jié)經(jīng)驗和不斷完善的階段。

TOT模式是指:政府將已投入使用的基礎(chǔ)設(shè)施項目的運營管理和維護權(quán)移交給私營企業(yè)，并在特許經(jīng)營期內(nèi)從私營企業(yè)獲取利潤用于建設(shè)新的基礎(chǔ)設(shè)施項目;特許經(jīng)營期滿后，私營企業(yè)無償將設(shè)施的經(jīng)營權(quán)交還給政府。TOT模式由于不涉及建造環(huán)節(jié)故前期工作量較少，運作程序亦相對簡化，而且該模式僅轉(zhuǎn)讓線路的經(jīng)營權(quán)，沒有涉及產(chǎn)權(quán)、股權(quán)的變更，可有效減少政府和民間資本合作糾紛，也保證了政府對鐵路這一特殊基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，項目風(fēng)險相對較低，相應(yīng)投資收益也較低，且國有資產(chǎn)的評估易造成國有資產(chǎn)的流失，因此該模式通常應(yīng)用于經(jīng)營性非新建項目。

ABS指資產(chǎn)的所有人將準(zhǔn)備投入融資過程的資產(chǎn)或目前流動性不足、卻能在可預(yù)見的若干時間內(nèi)產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的己有資產(chǎn)或資產(chǎn)組合，從自身的資產(chǎn)負債表中剝離出來，并將其出讓于專業(yè)操作ABS的中介機構(gòu)SPV(特殊目的載體)，將其中的風(fēng)險與收益作為抵押獲得融資授信，采用證券化資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流向證券投資者支付本息。ABS模式組織形式簡單，應(yīng)用范圍較廣，通過收費獲得收益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目及政府控制力度較強的重要基礎(chǔ)設(shè)施項目均適用于此模式。但該模式難以在短期內(nèi)融得資金，不能引進先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，同時要求項目有可預(yù)測的、穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

4 以江蘇省城際鐵路為例的融資模式選擇分析

4.1 城際鐵路建設(shè)資金來源現(xiàn)狀

“十二五”期間，江蘇省先后建成滬寧城際、寧杭城際和寧安城際鐵路，累計完成投資837億元，資本總金額371億元，其中省方出資127億元。省市項目資本金基本上都是財政資金，由省財政直接撥款至江蘇省鐵路公司，鐵路公司作為省方出資代表向項目公司撥付資本金;各市的出資先撥至省鐵路公司，再撥給項目公司。隨著投融資體制改革的推進，政府財政專項資金投入由2008年起每年安排10億元調(diào)整至20億元，先撥給江蘇交通控股公司，再由江蘇交通控股公司自籌資金投入到項目公司，但江蘇交通控股公司籌措資金主要依賴銀行貸款，并未形成其他有效的籌資渠道。

4.2 城際鐵路建設(shè)資金需求狀況

江蘇省“十二五”結(jié)轉(zhuǎn)“十三五”的城際鐵路項目總共2個，分別為連淮揚鎮(zhèn)鐵路和徐宿淮鹽鐵路。其建設(shè)里程為621 km，總投資為866億元，資本金總額為433億元。根據(jù)路省商定比例，江蘇省方(包含省級、市縣)需投入資本金187億元。

“十三五”期間完成續(xù)建城際鐵路項目的投資后，還要為“十三五”開工城際鐵路項目增加投資。根據(jù)規(guī)劃，“十三五”計劃開工的城際鐵路項目為9項，其中江蘇省建設(shè)里程為1 834 km，投資規(guī)模合計3 107億元左右。若參照江蘇省“十二五”期間的出資情況，則“十三五”期間新開工項目江蘇省方資本金規(guī)模約在600億元左右。

4.3 城際鐵路融資模式選擇

江蘇省是全國經(jīng)濟中心之一，經(jīng)濟發(fā)達程度僅次于北京、上海、廣州、深圳等幾個城市，自然資源、旅游資源及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均居全國前列，為城際鐵路的快速發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。而城際鐵路固定資本投資額度較大，同時兼具公益性和經(jīng)營性的特點，導(dǎo)致收益較低；同期大體量的城際鐵路建設(shè)造成政府建設(shè)資金缺口巨大。因此,需合理引入多元化融資模式，以維持鐵路的可持續(xù)發(fā)展。

BOT模式雖然可為城際鐵路建設(shè)提供大量資金，但其建設(shè)期及運營期的管理過程完全不受政府控制，在我國關(guān)系到國計民生的城際鐵路建設(shè)中尚無充分的經(jīng)驗支撐。BT模式建設(shè)成本過高，政府對項目建設(shè)的掌控力較差，項目建設(shè)質(zhì)量存在隱患。TOT模式由于未涉及建造環(huán)節(jié)，故前期工作量較少，運作程序相對簡化，項目風(fēng)險亦相對較低，但關(guān)于城際鐵路資產(chǎn)的價格評估控制難度較大，且僅適用于已開通運營的城際鐵路項目，對江蘇省城際鐵路建設(shè)項目適用性較低。ABS模式組織形式簡單，應(yīng)用范圍較廣，但相關(guān)擔(dān)保政策、監(jiān)管措施和償債機制等不夠成熟。

江蘇省城際鐵路項目兼具公益性和經(jīng)營性特點，采用PPP模式可以在壟斷性強的鐵路領(lǐng)域中合理引入市場競爭機制，同時保證了政府和私營機構(gòu)共同的風(fēng)險分擔(dān)和利益分配。在運營管理方面，通過鐵路建設(shè)項目公私合作，同時發(fā)揮政府的權(quán)威性和民營企業(yè)的靈活性，有利于提高效率和降低工程造價，并在一定程度上可保證民間資本的利潤，提高民營企業(yè)投資鐵路項目的積極性。同時，江蘇省具有較強的財政實力，在財政能力可支撐范圍內(nèi)選擇PPP模式有助于最大限度地實現(xiàn)社會效益最大化?？傮w而言，在PPP模式下，政府和私營機構(gòu)創(chuàng)造的社會效益可在整體上實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，也更符合城際鐵路建設(shè)的宗旨，因此該模式對江蘇省城際鐵路項目適用性較強。

5 結(jié)語

PPP、BOT、BT、TOT及ABS這5種融資模式在適用范圍、融資成本、融資風(fēng)險、操作復(fù)雜性和政府控制力度等方面具有不同的特點。在實際操作中，建議結(jié)合具體鐵路項目的實際情況來確定更加科學(xué)合理的融資模式。以江蘇省城際鐵路為例，當(dāng)?shù)卣斦嵙^強，PPP模式能兼顧項目的盈利性與公益性，更容易達成社會效益最大化。