高校基本建設內部控制存在的問題及對策探討

陳 燕

(貴州理工學院計劃財務處，貴州 貴陽 550003)

0 引 言

隨著高校招生規模的不斷擴大，生均用房等基礎設施需求增加，基本建設進入快速發展時期，基本建設內部控制的重要性也越來越受到管理者的重視。而相應的內部控制制度體系卻沒有很好地與高校基本建設的發展相匹配，在一定程度上造成了高校基本建設內部控制意識淡薄、制度不健全、缺乏風險控制意識等問題的發生，導致高校辦學風險的加劇。這些問題的出現，顯示了在高校建立基本建設內部控制體系的重要性和緊迫性。就高校基本建設內部控制存在的問題進行探討，如何完善高校基本建設內部控制管理，構建符合高校自身發展特點的內部控制體系，進一步規范高校內部控制管理，提高風險防范能力，預防腐敗，對于更進一步完善高校內部控制體系，規范高校基本建設以適應高校健康快速發展，具有重要的理論與現實意義。

1 高校基本建設內部控制存在的問題

1.1 管理者基本建設內部控制意識淡薄

由于受傳統的教育觀念、管理模式以及落后的管理體制的影響，在實際工作中，不少高校的高層管理者偏重于教學、科研的管理工作，缺乏基本建設內部控制的管理理念，基本建設內部控制意識淡薄。因而，往往缺乏有效的基本建設內部控制制度，一方面造成了建設資金的浪費，另一方面也阻礙了高校整體建設規劃的推進與落實。甚至造成了校園內貪腐行為，損害了高校的聲譽。

1.2 基本建設內部控制制度滯后

當前，很多高校還沒有建立起有效的基本建設內部控制體系，使得高校的基本建設管理面臨來自內部和外部的風險。對于高校基本建設項目來說，由于建設周期長，耗費資金多，因此需要做好全方位的監督管理工作，保證項目建設健康有序進行。而在實際工作中，高校老校區的改擴建和新校區的建設通常匆忙上馬，各項規章制度制定嚴重滯后于建設的速度，邊建邊制定，待發現了問題再整改。制度的不健全造成了基本建設內部控制的效果十分有限，極易發生成本失控等問題，給高校造成不必要的損失。

1.3 高校基本建設專業技術人員缺乏

高校在引進人才和隊伍建設過程中，通常把教學和科研人才放在首位，往往忽視了基本建設等專業技術人才隊伍的培養和建設，從而導致基本建設財務管理、工程造價、建設管理等方面的專業人員匱乏或整體素質不高，而基本建設過程中每一項工作都是專業性較強而且重要的工作。例如基本建設財務管理是對項目從立項審批研究到竣工決算交付使用的整個建設流程進行財務規劃與監管的一項專業技術工作，專業的基本建設財務管理人員能促使基本建設項目規范有效的完成。但是在實際工作中，由于基本建設項目建設周期長，高校一般沒有設置專門的基本建設財務管理人員崗位，大部分高校通常指定一個財務人員代管基本建設賬務，對工程項目建設沒有實時跟進，只是對各種收入支出賬目進行核算管理，參與的是事后管理的工作，也沒有重視事前準備工作，導致基本建設財務管理中存在漏洞。特別是近年來隨著高校的快速發展和改擴建，基本建設項目逐年增多，具有建設管理經驗的專業人才、工程造價人員等專業性技術和管理人員稀缺，這在一定程度上影響了管理工作的效率和工程建設進度。

1.4 內部審計監督評價不到位

由于高校內部審計人員人手不足、整體素質不高，對基本建設的審計工作不能及時高效完成，造成工程項目竣工決算滯后，高校審計部門對基本建設項目的介入僅僅停留在招投標和工程竣工結算階段，往往側重于事后監督，即項目完工后的審計監督，沒有做到全過程跟蹤審計。內部審計部門作為同一單位領導下的二級單位，缺乏獨立性，對招標文件的制定、工程量清單的編制、工程變更的說明資料及合同的規范性等方面不能充分發揮監督評價職能，也難以對項目建設施工期間的工程款支付情況實施有效監督，審計監督及評價作用無法有效發揮，導致基本建設內部控制管理和評價不客觀、不全面。

1.5 缺乏基本建設風險控制和防范意識

隨著高校的快速發展和基本建設規模的擴大，高校面臨的財務風險也逐漸加大，因為高校建設資金大多來源于銀行貸款，資金風險大，而由于我國高校仍屬公益性事業單位，側重于社會效益，對于面臨的各種內外部風險缺乏充分的認識，且我國高校不同于國外董事會管理制度，學校領導者是由政府任免，即使管理不善發生了風險，也會有國家和政府扶持，不會發生高校破產現象，這也是導致學校管理者輕視內部控制風險評估的原因之一。而學校在發展過程中，經濟活動日益復雜多樣，所面臨的風險也逐漸加大，尤其是基本建設方面，在項目立項至竣工決算的全過程中都存在不同程度的資金管控風險，資金來源的多樣化和投入的增加也帶來更大的財務管理風險，而學校管理者由于缺乏風險防范意識，未建立專門的風險評估和管理組織，專業風險評估人員及體系建設都缺乏，應對和防范風險能力明顯不足，導致高校存在極大的風險隱患。

1.6 基本建設并入事業大賬及核算欠完善

長期以來，高校一直是事業會計與基本建設會計并行的兩套賬務系統，隨著高校體制改革的不斷深化，這種分賬模式的弊端逐漸顯露，不能全面反映學校的資產負債及財務風險情況，也不能保證高校會計主體的完整性和會計信息的準確性。2012年12月19日財政部發布了新《事業單位會計制度》，并于2013年1月1日正式實行，明確規定了將基本建設數據并入事業財務“大賬”。而基本建設并賬是一項復雜的工作，當前高校基本建設并賬工作還存在一些問題。按照現行高校會計制度規定，高校對本單位基本建設相關支出除遵循相關會計制度規定進行會計核算外，還應當按照國家有關基本建設會計制度進行基本建設投資核算。在核算時，高校應單獨建賬、單獨核算，期末將基本建設賬相關數據并入單位“事業大賬”。基本建設并賬工作的不完善會影響大賬的明晰性，不利于資金的統籌規劃。因此，加快完善高校基本建設并賬工作，可以使會計信息完整地反映高校的財務信息和預算執行效果，對學校資金統籌管理以及內部控制制度的有效實施都有非常重要的作用，同時還有利于學校評估財務風險、控制資產負債率、加強資產的管理和監督，不斷完善內部控制管理工作。

2 建立和完善高校基本建設內部控制措施

2.1 強化管理者的內部控制意識

高校基本建設工作是一項專業性較強的工作，通常建設項目資金數量龐大，管理如果有一點不到位就會損失上百萬甚至千萬。學校領導者要充分了解基本建設工作的重要性和對相關管理隊伍的不同專業技能要求。在安排基本建設人員時要精心挑選，對人員的專業素質進行考核。把專業素養作為選擇基本建設工作人員的重要準則，不能簡單抽調一般工作人員作為基建管理人員，更不能任人唯親，這樣才能從人員配備上保證基本建設工程的質量。

2.2 構建高校基本建設內部控制體系

高校要重視基本建設內部控制體系建設，提升監督管理的質量。針對當前高校內部控制制度存在的問題，結合高校規章制度及當前客觀實際，不斷更新制度內容，梳理部門職能和業務流程，摒棄重投入清管理、重支出輕績效的意識。高校在基本建設項目管理中，做到將責任落實到崗位，落實到個人，規范權力形式，降低濫用職權的行為，在完善內部控制組織結構中應做到職責的分離和權力的相互牽制，將基本建設項目管理過程中涉及到的決策權、執行權和監督權分配到不同機構，形成相互制衡相互監督的機制。

2.3 提高基本建設管理人員的綜合素質

高校基本建設在人員任用中應重視專業能力和實踐經驗。管理者應具有較強的組織管理和解決實際問題的能力，這樣才能為基本建設內部控制管理創造良好的控制環境。應加大基建專業人才引進和隊伍建設工作。根據基建工作需要，主動招聘綜合素質較高的管理人員和專業技術人員。工程項目的方案論證、施工圖設計、項目施工建設及竣工驗收都需要專業的管理和技術指導，隨著技術的日新月異發展，管理方法也在不斷發展，因此，還應加強繼續教育與技能培訓，制定管理隊伍能力提升計劃，定期組織培訓，不斷提高基本建設管理人員和專業技術人員的綜合素質，讓他們更好地為基本建設發展服務。

2.4 強化內部控制的執行與監督

高校應充分發揮各部門的職能作用，從各方面加強基本建設監督管理。尤其是對工程建設具有重要監督作用的審計部門，必須采取積極有效的措施，加大基本建設項目審計力度，對項目實施全過程跟蹤審計。完善內部控制體系，全方位全過程加強對基本建設工程的跟蹤管理工作。重點加強對工程建設中涉及項目超概算變更、工程施工進度、材料采購、撥付款等環節的監督審查力度。

2.5 建立風險約束機制

財政部于2012年11月29日印發了《行政事業單位內部控制規范(試行)》(財會[2012]21號)，并于2014年1月1日起施行。高校作為事業單位，要重視基本建設風險的識別，通過建立內部風險管理控制體系與風險定期評估機制來評價經濟活動中存在的風險。高校基本建設在項目立項、招投標、勘察設計、合同簽訂、施工、竣工結算以及工程款的支付等各個環節都一定程度存在較大風險。如果缺乏風險防范的制度體系，極易造成資金的損失甚至會引發嚴重的管理危機和財務危機等風險。因此，高校對基本建設風險要科學決策，做好防范措施，能規避的盡量規避，不能規避的盡可能減小損失和不利影響。《行政事業單位內部控制規范(試行)》的出臺與施行，確立了高校建立與實施內部控制的基本框架，為建立基本建設風險約束機制提供了基本的制度保障。

2.6 完善高校基本建設并賬工作，提高會計信息質量

財政部于2017年10月24日印發了《政府會計制度—行政事業單位會計科目和報表》，并要求目前執行《事業單位會計制度》(財會[2012]22號)的單位，自2019年1月1日執行新出臺的《政府會計制度—行政事業單位會計科目和報表》，不再執行原制度。高校作為事業單位，屬于文件規定的實施范圍。目前，《政府會計制度—行政事業單位會計科目和報表》取消了基本建設會計專門建賬核算要求，把基本建設經濟業務活動并入到事業單位核算業務活動中統一進行核算。至此，基本建設完成了徹底并入事業大帳的基本要求，基本建設投資按照新制度規定統一核算方法，極大地簡化了基本建設業務的會計核算，有利于提高單位會計信息的完整性。給高校應按照新的要求和規定，及時完善高校基本建設并賬工作，提高會計信息質量。

3 結語

內部控制是防范組織內部風險的主要手段，高校作為培養高層次人才的陣地，擔負著特殊的使命。隨著高校辦學規模的逐漸擴大，基本建設進入快速發展時期，基本建設內部控制的重要性也越來越受到管理者的重視，但很多高校由于在長期辦學的過程中，固化形成了一套管理運行思維和模式，相應的內部控制制度體系沒有很好地與高校基本建設的發展相匹配，這在一定程度上造成了高校基本建設內部控制意識淡薄、制度不健全、缺乏風險控制意識等問題的發生，導致高校辦學風險的加劇。探索如何完善高校基本建設內部控制管理，構建符合高校自身發展特點的基本建設內部控制體系，對于規范高校基本建設以適應高校健康快速發展，確保高校有限的基建投資發揮最大的社會效益，具有重要的理論與現實意義。