地方稅體系的國際比較與借鑒

張俊清

為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,我國于1994年進(jìn)行了分稅制改革,基于中央和地方二者事權(quán)的劃分,我國的稅收按照收入的歸屬劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅,基本形成了地方稅收體系框架。財政是政府進(jìn)行資源配置的主要方式,是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。隨著社會的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變,分稅制改革不徹底引起的種種弊端開始顯現(xiàn),以營業(yè)稅改增值稅(以下簡稱“營改增”)為導(dǎo)火索,我國近年掀起了新一輪的財稅體制改革浪潮。西方國家對地方稅收體系建設(shè)進(jìn)行了長期的探索和改革,積累了豐富的經(jīng)驗,形成了相對完善的地方稅體系,這些成功的經(jīng)驗值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。

一、國際地方稅體系模式

根據(jù)稅權(quán)劃分形式的不同,國際分稅制有三種模式,即中央集權(quán)型模式、地方分權(quán)型模式和中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的混合型模式。

（一）中央集權(quán)型模式

中央集權(quán)型模式的基本特征是中央政府擁有立法權(quán)和基本的管理權(quán),地方政府只有極少量的稅收征管權(quán)或執(zhí)法權(quán),如稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)等。設(shè)置一套征管機(jī)構(gòu),由中央到地方實行直線式管理,稅款的所有權(quán)歸中央政府,地方政府的財政收入通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付來維持。其代表國家有法國、英國等國。比如法國政府分為中央、大區(qū)、省和市四個層級,稅權(quán)主要集中在中央政府,地方政府擁有的權(quán)力較少。法國稅種的主體是中央稅,中央稅稅種多,包括所得稅、關(guān)稅、增值稅、消費稅等；地方稅種少、稅權(quán)小、收入規(guī)模占比較小,主要包括居住稅和財產(chǎn)稅等。

（二）地方分權(quán)型模式

地方分權(quán)型模式的典型特征是稅權(quán)高度分散,無論是中央政府還是地方政府都擁有較大的稅收立法權(quán)和稅收管理權(quán)。這種模式常常被聯(lián)邦制國家所采用,其典型代表國家有美國、加拿大、澳大利亞等國。比如美國的政府層級分為聯(lián)邦、州和地方三級,通過立法明確了各級政府的事權(quán)和財權(quán),稅收的立法權(quán)、征管權(quán)和稅款所有權(quán)在中央與地方之間進(jìn)行明確劃分,聯(lián)邦各級政府稅收都可以由本級支配,地方政府稅收收入具有獨立性和穩(wěn)定性。但地方稅種的開征和停征由聯(lián)邦最高法院決定,地方政府受聯(lián)邦法律的嚴(yán)格監(jiān)管。美國的稅種按政府層級劃分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅等獨立體系,各層次政府各自獲得自身的穩(wěn)定稅收,同時對主要稅種采取稅源分享政策。財產(chǎn)稅是美國地方政府的主體稅種,占地方稅收總額的70%以上；銷售稅是州政府的主體稅種,占稅收收入的40%以上；社會保障稅、公司和個人所得稅是聯(lián)邦政府的主體稅種,在聯(lián)邦政府的稅收收入中占較大比重。

（三）混合型模式

混合型模式的特征是稅收立法權(quán)在中央,但地方政府在不違背中央法律的前提下,可以根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況出臺本地區(qū)的稅收法律,這種模式實行中央適當(dāng)集權(quán)與地方分級管理的有機(jī)結(jié)合。日本、德國是這種模式的典型代表。比如日本是中央集權(quán)的多行政層級國家,實行中央地方分級管理的稅收體制,稅收按照中央、都道府縣和市町村三級課征,與主要發(fā)達(dá)國家一樣,采用以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)。日本稅制的基礎(chǔ)是憲法,非經(jīng)法律規(guī)定,不得開征新稅或修改現(xiàn)行稅制。日本稅收管理層次清晰,稅法由國會制定,內(nèi)閣為實施稅法而制定政令,都道府縣和市町村等各級地方政府根據(jù)政令制定地方條例。地方有獨立管理地方稅種的權(quán)力,地方稅種的設(shè)立只限于《地方稅法》規(guī)定稅種,不得隨意設(shè)立其他稅種。當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)收不抵支情況時,需經(jīng)地方議會討論通過,報經(jīng)中央政府批準(zhǔn),方可在法定稅種意外開征普通稅種。在稅收征管上,三級政府都有自己的稅務(wù)機(jī)構(gòu),各自征收本級政府的稅收。

二、地方稅體系建設(shè)的國際經(jīng)驗借鑒

（一）健全稅收稅收法律體系

完備的地方稅法律體系是地方稅劃分和征管的有力保障。美國通過聯(lián)邦《憲法》規(guī)定三級政府各自擁有獨立自主的地方稅體系,能根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況行使稅收立法權(quán)和征管權(quán)；日本也通過制定《地方稅法》,以法律形式對日本的地方稅體系加以規(guī)定,其他國家的例子不再一一列舉,這些國家的先進(jìn)經(jīng)驗說明稅權(quán)劃分的法制化和規(guī)范化有利于保證各級政府的稅權(quán)和稅收收入的穩(wěn)定性,有利于地方稅收體系正常運(yùn)行。

（二）堅持中央主導(dǎo)的集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合模式

通過研究,我們不難發(fā)現(xiàn),世界各國在地方稅體系建設(shè)中都考慮稅權(quán)的集中于分散相結(jié)合。主要稅種的立法權(quán)集中在中央,同時給予地方部分稅權(quán),而且世界各國政府都在不斷推進(jìn)稅權(quán)下放的改革進(jìn)程。由于我國是單一制國家,采用地方分權(quán)的稅權(quán)劃分模式是不現(xiàn)實的,但我們可以借鑒日本的先進(jìn)經(jīng)驗采用中央與地方適度分權(quán)的混合模式,適當(dāng)下放部分稅權(quán),以調(diào)動地方政府的積極性。

（三）科學(xué)合理劃分事權(quán)

科學(xué)合理地劃分事權(quán)和支出責(zé)任是完善分稅制的關(guān)鍵所在。只有按照法律規(guī)定合理加以劃分,才能理順政府間的分配關(guān)系,而且事權(quán)的劃分必須上升到法律層面加以解決。發(fā)達(dá)國家普遍通過法律形式對各級政府的事權(quán)加以規(guī)定,以使各級政府有法可依。當(dāng)各級政府的事權(quán)確定后,再根據(jù)各個稅種的特點和性質(zhì)加以劃分,通過法律形式賦予各級政府相應(yīng)的稅權(quán),保證各級政府事權(quán)和稅權(quán)相匹配。

（四）合理選擇主體稅種

發(fā)達(dá)國家的主體稅種包括財產(chǎn)稅、商品勞務(wù)稅和所得稅,一般采用雙主體稅種,特殊情況下會采用三主體稅種。進(jìn)行稅種設(shè)計時一般都進(jìn)行了主輔稅種的設(shè)計,其中主體稅種起到穩(wěn)定地方稅源的作用,而輔助稅種是有益補(bǔ)充。在主體稅種的選擇上,大部分國家首選財產(chǎn)稅,這是因為財產(chǎn)稅具有稅基廣、稅源穩(wěn)、征稅成本低、便于地方政府征管等原因。作為稅權(quán)相對集中的國家,我國可借鑒日本的做法,將財產(chǎn)稅和所得稅作為地方稅體系的雙主體稅種,對地方稅體系加以構(gòu)建。