新舊動能轉換背景下破產審判工作的改進路徑

孫永一 李毅斌

2014年3月6日，習近平總書記在參加廣東省代表團審議時提出“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”，要求著力推動產業優化升級，充分發揮創新驅動作用，走綠色發展之路。①參見《騰籠換鳥 鳳凰涅槃》，載《人民日報》2015年8月31日第05版。2015年10月，李克強總理在談到當時中國經濟形勢時說：“我國經濟正處在新舊動能轉換的艱難進程中”，②《李克強對當前中國經濟的6點判斷》，載中國政府網http：//www.gov.cn/xinwen/2015-10/16/content_2948459.htm，2018年10月16日訪問。自此“新舊動能轉換”開始正式出現在國家領導人講話中。2018年1月3日，國務院正式批復同意山東省設立我國第一個新舊動能轉換綜合試驗區，這是十九大后獲批的第一個區域性國家發展戰略，也是全國首個以新舊動能轉換為主題的區域發展戰略。2018年2月27日，山東省屬企業新舊動能轉換重大工程建設誓師大會在濟南召開，吹響了全省新舊動能轉換工作新征程的號角。2019年2月11日，在山東省“擔當作為、狠抓落實”工作動員大會上，劉家義書記在講話中將新舊動能轉換列為山東省“八大戰略布局”之首。

在新舊動能轉換已成為事關山東經濟發展全局重要戰略的新形勢下，認真把握新舊動能轉換的內在要求與破產審判工作的關聯，充分認識破產審判工作在新舊動能轉換中的重要作用，提出新舊動能轉換背景下完善破產審判工作的對策，有著重要的時代意義。

一、新舊動能轉換與破產審判工作的內在關聯

新舊動能轉換中的“轉換”二字，從字面來理解是“轉化”和“更換”的意思，這種轉換不是割裂的、孤立的，而是聯通的、連續的，是充滿智慧的起承轉合。新動能是踩在舊動能肩膀上出現的，新動能的產生和發展離不開舊動能發展過程中積累的經驗乃至失敗教訓。舊動能“被轉換”為新動能注定不會是一蹴而就的過程，必須付出執著的探索和艱辛的努力。進而言之，就新舊動能轉換的內在要求而言，“轉化”對應的就是“鳳凰涅槃”，是一種“進化”式的轉換，是在不完全否定舊動能的基礎上完成的質變和迭代。“更換”對應的則是“騰籠換鳥”，是一種相比而言更為激進的轉換，是在淘汰舊動能的基礎上完成的篩選和揚棄。就山東省而言，新舊動能轉換的核心是發展新技術、新產業、新業態、新模式“四新”經濟。目前傳統產業在全省經濟態勢總量中仍占絕對優勢，因此，傳統產業在一段時期以內仍然是支撐經濟社會發展的最重要的基礎性力量。但與此同時，在新舊動能轉換的持續刺激作用下“四新”經濟不斷涌現，加之傳統產業通過創新經營模式等方式不斷轉化為“四新”經濟，“四新”經濟將逐漸成長壯大為經濟社會發展的全新驅動力量。只有在“四新”經濟發展壯大為可以與傳統產業相提并論甚至超越后者的時候，“四新”經濟和傳統產業這“兩只手”都足夠強壯，山東省的經濟發展才能夠擁有健康的體魄和不竭的動能，才能夠持續超越自我，在全國的經濟發展洪流中不斷搏擊，奮勇前進。

破產審判工作的作用與新舊動能轉換的內在要求十分契合，且環環相扣。破產審判中的清算程序起到的就是“更換”的作用，就是要“騰籠換鳥”，即在市場的指引下，通過司法途徑淘汰舊動能，引入新動能，引導市場資源進行優化配置。而破產重整、和解程序起到的則是“轉化”的作用，就是要“鳳凰涅槃”，即通過債權人和債務人達成諒解，引入新的經營策略、新的技術方案乃至新的投資主體，最終創造“浴火重生”的嶄新局面。由此不難看出，新舊動能轉換與破產審判工作具有內在關聯性：一方面破產審判工作密切響應新舊動能轉換的內在要求，有助于新舊動能轉換順利進行；另一方面破產審判工作本身也是新舊動能轉換的突破口，是新舊動能轉換的重要抓手。因此，隨著新舊動能轉換不斷走向深入，破產審判工作的重要性會日益凸顯，它將在新舊動能轉換的新形勢下發揮不斷增強的積極作用，同時也會獲得越來越良好的發展空間。

二、破產審判工作在新舊動能轉換中的重要價值

新舊動能轉換的重點就是把握經濟結構調整和發展方式轉型，而通過破產審判淘汰舊動能、導入新動能是經濟結構調整和發展方式轉型的重要路徑，因此，破產審判工作事實上已經成為新舊動能轉換工作中的關鍵一環，在新舊動能轉換中有著重要的價值：

（一）助力改善營商環境

營商環境是指伴隨企業活動整個過程的各種周圍境況和條件的總和。①參見吳學軍：《新舊動能轉換背景下濟南市營商環境的優化探析》，載《中共濟南市委黨校學報》2018年第1期。在社會主義市場經濟條件下，營商環境對于地方經濟發展和動能培育具有非常重要的作用。②參見高中東：《從深圳經驗看山東新舊動能轉換》，載《理論學習》2017年第9期。優良的營商環境能夠為新舊動能轉換提供有力保障。營商環境的優劣足以對國家及地區的就業、財稅乃至經濟社會發展產生重大影響，已經成為評測國家或地區核心競爭力以及可持續發展能力的重要依據。優良的營商環境足以為企業的創新及發展提供強大助益，有助于經濟結構調整和轉型升級，以形成新的發展動能。新的發展動能壯大之后，將發揮示范帶動作用，并產生集群效應，又有利于營商環境的進一步優化。可見，優良的營商環境與新舊動能轉換之間能夠形成正相關的積極促進作用，而低劣的營商環境則恰恰相反。世界銀行對于營商環境的10項評價指標中就包括“辦理破產”。近年來，全國法院致力于為改善營商環境提供優質司法服務，其中破產審判工作取得了顯著成效。根據世界銀行2017年對全世界190個經濟體營商環境的測評，我國破產處理情況位列第53位，比2013年的第82位上升29位。③參見羅書甄：《破產審判“妙手”促“生病企業”回春營商環境評測我國破產處理情況全球上升29位》，載《人民法院報》2017年12月26日第01版。2019年3月28日施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國企業破產法〉若干問題的規定（三）》同樣是最高人民法院為充分發揮司法職能作用，營造優良營商環境而采取的重要舉措。以上事實和數據充分說明了破產審判工作對于營造良好營商環境所起到的重要作用。

（二）加速淘汰落后產能

相關數據顯示，2015年山東省管企業2/3的利潤被僵尸企業吃掉了，④參見尹明波：《山東新舊動能轉換不僅僅是“僵尸企業”出清和“混改”——經濟學家常修澤的“新舊動能轉換”經濟學思考》，載《中國經濟導報》2017年7月1日B03版。這充分說明淘汰落后產能在新舊動能轉換中的必要性和重要性。僵尸企業往往處于產業中低端，新舊動能轉換需要削“低”拉“高”，以匹配消費市場的轉型升級。此外，僵尸企業大都集中在產能過剩行業，新舊動能轉換又需要去過剩產能去庫存，因此，依法處置僵尸企業已成為執行新舊動能轉換戰略的必然選擇。而要依法處置僵尸企業，通過破產審判工作推動優勝劣汰機制的進一步健全和落實至關重要。法院以市場化的選擇為基礎而“因案施策”，能夠重整的就進行重整以促進落后產能向先進產能轉化，不能重整的則進行清算。“騰籠換鳥”，切實減少無效供給、化解過剩產能、釋放生產要素、降低企業杠桿率，確保市場資源流向新的先進產能。破產審判工作的目標是把產能落后的僵尸企業擠占浪費的資源盤活和高效利用，為新舊動能轉換做好甄別過濾和優勝劣汰工作。2018年底，濟南市中級人民法院順利完成了7家市屬國有困難企業的破產清算工作，累計安置職工21000余人，配合政府發放安置資金5.4億余元，處理債權總額58.1億元，在破產財產處置后釋放出市區中心地段土地1000余畝。經測算，預計帶動投資近千億元，為促進濟南地區經濟社會發展、推動國有企業有效推陳出新做出了貢獻。

（三）科學優化要素配置

僵尸企業占用大量勞動力、土地、資本等重要資源卻不產生或很少產生實際效益，降低甚至抑制了資源的配置和使用效率，嚴重束縛了生產力中最活躍的勞動力因素，強制性扭曲了市場正常發展的軌跡，造成市場失靈；同時還會對代表生產力和新動能發展方向的新型企業產生“劣幣驅逐良幣”效應，嚴重阻礙社會經濟發展。①參見尹明波：《山東新舊動能轉換不僅僅是“僵尸企業”出清和“混改”——經濟學家常修澤的“新舊動能轉換”經濟學思考》，載《中國經濟導報》2017年7月1日第B03版。新舊動能轉換要求提高資源利用效率，優化市場要素配置。破產審判工作能夠積極響應新舊動能轉換的上述要求，發揮完善優勝劣汰的競爭機制，調整經濟產業結構，優化社會資源配置使用等作用。②參見王欣新：《論破產法在市場資源配置中的重要作用》，載《中共杭州市委黨校學報》2014年第6期。例如，僵尸企業進入破產重整程序后，新資本必然會選擇果斷淘汰落后產能，集中注入最為先進、最具活力的生產項目，以最優化地激活和發揮各種生產要素的積極作用，盡快產生經濟效益，恢復盈利能力，確保重整計劃得到順利實施，最終實現企業的涅槃重生。進而言之，僵尸企業重整所具有的上述積極作用，還會向其上下游產業蔓延擴散，有利于更大范圍內的資源優化配置和生產要素效能發揮，產生積極正面的“蝴蝶效應”，保障和促進市場經濟持續健康發展。濟南第七棉紡織廠是濟南市陷入危困局面的老國有企業，在對其進行破產清算基礎上，新建10萬紗錠的棉紡項目，采用國內領先的設備生產高附加值產品，實現了扭虧為盈，上繳利稅逐年上升。該案也被山東省高級人民法院評選為服務保障新舊動能轉換重大工程十大典型案例。

（四）有效釋放矛盾風險

新舊動能轉換在淘汰舊動能、培育新動能的同時，也不可避免地影響到經濟社會的方方面面，可能引發各類矛盾風險。這些風險如果得不到妥善預防和處理，可能會對經濟社會發展產生一定的乃至重大的沖擊，因此必須加以審慎處理。例如，眾多僵尸企業已成為金融風險高地，大部分僵尸企業除資不抵債外，往往還涉及到眾多銀行呆賬壞賬，形成銀行不良貸款潛在風險。正如諾貝爾經濟學獎獲得者羅伯特·恩格爾教授所指出，銀行向僵尸企業提供的巨額貸款已經構成中國潛在的巨大金融風險。①參見唐燁：《羅伯特·恩格爾：“僵尸企業”背后的金融風險》，載《解放日報》2015年12月3日第06版。此外，僵尸企業涉及到職工就業、產業上下游企業以及關聯企業等方方面面，如果得不到妥善破產處理，不僅會繼續擠占其他企業的資源和機會，破壞市場公平競爭和自由選擇機制，還可能引發諸如信訪、區域經濟衰退乃至崩盤等涉及社會穩定的風險問題。《最高人民法院關于進一步加強金融審判工作的若干意見》指出，通過破產審判可以依法審慎處理可能引發金融風險、影響社會穩定的破產案件，特別是涉及相互、連環擔保以及民間融資、非法集資的企業破產案件，避免引發區域性風險和群體性事件。此外，在破產程序中，可以通過政府與法院的聯動，以及采取或清算或重整和解的妥當破產程序，及時處置企業資產，妥善安排企業職工，清償職工和債權人債權，提振區域經濟形勢，有效緩解社會矛盾和化解經濟風險。2017年9月，山東省商河縣人民法院裁定批準濟南浙魯盛業房地產開發有限公司重整計劃，標志著這起重大涉民生房地產爛尾工程破產案件圓滿重整成功。該工程涉及535戶居民，是一項涉眾重大民生工程。此案的圓滿審結最大限度地保護了各類債權主體的合法權益，有效消除了一起重大社會矛盾隱患，為該縣的社會經濟發展大局營造了良好的司法環境。

三、新舊動能轉換背景下破產審判工作的改進路徑

面對新舊動能轉換提出的更高的工作要求，破產審判工作顯露出問題和不足。如破產審判隊伍人員缺乏，專業化程度不夠，難以適應新舊動能轉換工作發展的需要；破產管理人隊伍良莠不齊，相關制度建設運作不暢，對破產審判工作開展屢有掣肘；法院與政府部門的聯動協作力度不足，面對諸多破產工作困難獨木難支；對清算與重整、和解程序判別啟動的針對性不強，難以充分發揮破舊立新的理想效果，等等。破產審判工作應當針對以上問題尋求解決方案：

（一）提升破產審判工作的專業化和規范化水平

“破產法不獨包括民法、商事法、民事訴訟法、強制執行法，亦包括刑事法規及行政法規。換言之，破產法為上述諸法之混合法，錯綜而研究之，其難自不待言。”①吳傳頤：《比較破產法》，商務印書館2013年版，第86頁。破產審判工作涉及諸多審判領域，內容錯綜復雜，培養一名成熟高能的破產法官絕非一朝一夕之功，就山東省而言，新舊動能轉換的任務要求更凸顯了破產審判力量的捉襟見肘。人民法院應當針對破產審判工作難度大、專業性強的特點，從提高破產審判隊伍整體力量和專業化水平的角度出發，將紀律意識強、業務素質好、綜合能力高的商事審判法官選拔配備到破產審判崗位，努力做到破產審判力量配齊配強的制度化和常態化，確保形成老中青相結合、人員配置合理的審判力量梯隊。應當學習北京、上海、深圳設立破產法庭的先進經驗，倡導各中級人民法院設置專門的破產審判庭。大力推動在全省范圍內開展對破產審判服務于新舊動能轉換先進經驗的交流和推廣，以促進全省破產審判工作質效整體水平的顯著提高。進一步加強對破產法官、法官助理及其他審判輔助人員的業務培訓，重點培養和提升破產法官適用法律、解讀政策、理論調研、綜合協調等能力，以不斷適應破產審判工作任務的需要。應當根據破產案件的審理特點，科學制定績效考核機制，“不僅充分反映出相關法官破產案件辦理的效率與質量，還應當反映其所付出艱辛勞動與承擔的各種壓力，并以此作為破產法官年終考核、評先評優以及晉級晉職的客觀依據”。②趙樹文、王嘉偉：《僵尸企業治理法治化保障研究——以破產法及其實施機制的完善為研究路徑》，載《河北法學》2017年第2期。應當加強風險防范，確保司法廉潔，筑牢拒腐防變的防線。特別是要加強對破產財產管理、變現和拍賣等重點環節的監督，堵塞管理漏洞，以制度管人，按程序辦事，以廉政建設的成效確保破產審判工作的健康順利發展。

（二）完善破產管理人選定與考評制度

新企業破產法實施后的十余年間，破產管理人隊伍已經從無到有，逐步發展壯大。破產管理人作為破產具體事務的執行者，在破產工作中發揮著重要作用，其素質能力的高低，直接影響到破產審判工作的質量和效果。如果說在破產審判為新舊動能轉換提供優質司法服務工作中，人民法院起到的是戰略指引和把控全局的作用，管理人則肩負著確保諸多戰術目標實現的任務。因此，人民法院應當下大力氣做好對管理人的指導和管理工作，積極探索和完善相關機制，進一步明確管理人工作職責，理順管理人工作規范，切實發揮管理人在破產案件審理中的職能作用，為新舊動能轉換提供更強助力。要加強對管理人的監督指導，法院有效的監督手段是法律賦予法院在破產程序中實施強制措施的權力。③參見葉軍：《破產管理人制度研究》，中國人民大學2003年博士論文，第185頁。要明確法院監督和管理人履職的邊界范圍，理順法院與管理人之間的關系和職責分工，切實保障管理人依法履行職務的獨立性，發揮管理人在債權申請登記、債務人財產管理、追收、變價、分配等事務中的主導作用。要完善合理有效、規范具體的管理人指定程序，充分運用市場化原則，兼顧多方利益需求，建立隨機、輪候與競爭相結合的管理人指定模式，結合企業類型、規模、案件復雜程度等因素來決定管理人的產生方式，篩選出能力強且效率高的破產管理人參與到破產工作中來。要推進社會中介機構管理人的適用，引導擔任破產管理人的傳統中介機構吸收具有專業技術知識、企業經營能力的人員，探索法律問題與社會問題分別處理機制，促進管理人工作的專業化和職業化，不斷提高管理人做好復雜工作的綜合能力。要完善管理人資格準入、年度考評和淘汰機制，探索建立管理人履職評價檔案，作為管理人晉級、降級、淘汰的依據，根據考核評價結果，定期對管理人名冊進行更新，以進一步調動管理人履職積極性，激勵管理人主動提高自身業務知識和綜合能力。要完善事后責任追查制度，倒逼管理人依法規范有序行使職權，有效防止管理人越位、瀆職乃至權力尋租，切實保護債權人和債務人等各方利益主體的合法權益，確保破產程序依法順利推進。

（三）健全政府與法院聯動工作機制

在審理破產案件工作中，既涉及到以破產手段有效化解過剩產能、提高資源配置效率，進而恢復現有產業和企業發展動能，又關系到妥善處理企業退出和產能化解所引發的國有資產保護、金融安全維護、職工安置和再就業保障等一系列問題，涉及面廣、影響重大，僅靠法院的一己之力難以解決所有的破產難題。因此，落實好政府在企業破產法實施過程中的公共服務和社會管理職能，建立健全府院聯動機制，暢通行政權和司法權的銜接協調，是破產審判工作順利開展的重要保障。應當建立有政府相關部門參加的聯席會議制度，一方面，能夠及時直接地了解政府部門關于新舊動能轉換等工作的現實需求，以便于更加有的放矢地調整優化破產審判工作的發展方向，做好相關司法服務；另一方面，采取協調相關部門集中解決困難和攻克重點難題等工作措施，積極爭取政策傾斜，統籌解決企業破產工作中出現的職工安置、土地證照不全、破產財產難以變現以及企業職工集體上訪等工作困難，確保多元化破產聯動協調工作機制發揮重要積極作用。此外，還應當建立諸如破產聯動辦公室之類的常設機構，吸收政府相關職能部門人員參加，辦公室成員各司其職，各負其責，協調配合，形成合力，妥善處理破產案件審理過程中涉及的受理前業務指導、信息搜集提供、破產財產變現、分配等工作，以顯著提高破產案件審判質量和效率，有力保障破產審判工作有序開展、穩妥推進。濟南市中級人民法院早在2012年即建立了以法院為主導，以國資委、工商、稅務等政府相關職能部門為主體的破產聯動辦公室，經過數年的協同配合，府院聯動工作成績斐然，前述7家市屬國有困難企業的破產清算工作順利圓滿完成即是該辦公室取得的工作成果之一。

（四）充分利用重整與和解程序

重整、和解制度不是簡單地將破產企業“歸零”，而是立足于破產企業實際，窮盡法律手段以促其重生，集中體現了破產法的拯救功能，相較破產清算制度而言，是更為和諧柔性的拯救企業的手段，體現了現代破產法的發展趨勢。加強重整、和解制度建設，是人民法院服務和保障新舊動能轉換、促進現代化經濟體系建設的重要任務。應當樹立重整、和解程序優先的理念，充分認識、高度重視重整與和解程序的功能作用，妥善審理破產案件。要“堅持把救治生病企業放在首位，以市場化為導向，探索完善破產企業識別機制，根據破產企業自身經營情況和市場前景決定是對癥施治還是依法出清”。①郁琳、謝勇：《尊重企業自主兼并重組 建立市場導向破產制度》，載《人民法院報》2016年9月19日第04版。在新舊動能轉換背景下，建立破產清算、重整、和解的識別分類機制，綜合考慮國家產業政策、優化資源配置、市場發展前景等因素，在僵尸企業進入破產程序后，根據企業陷入破產原因、實際資產、債務數量類型、職工安置等狀況進行評估分類、分別處置，對于嚴重不符合國家產業結構調整政策、已經喪失拯救價值的產能落后企業，堅決進入破產清算程序，盡快完成市場出清；對于由于陷入擔保圈等原因導致經營管理困難，但仍具有運營價值和盈利能力的破產企業，積極通過破產重整、和解程序化解企業債務危機，調整經營思路，培育新型動能，釋放生產潛力，優化資源配置，幫助企業及時走出困境，重新輕裝上陣。需要注意的是，破產清算、重整、和解三程序均是化解過剩產能、培育新型動能的有效途徑，三程序各有其適用條件和適用對象，不應當不顧破產企業實際情況，出現對重整、和解兩程序的過度依賴和不加甄別地盲目適用的不良傾向，這將對破產審判工作效能發揮產生十分不利的影響。因此，要加強對破產三程序的靈活運用，以充分發揮破產審判促進新舊動能轉換的職能作用。

四、結語

加強新舊動能轉換，是黨中央、國務院科學研究我國社會經濟發展規律后所做出的戰略抉擇，同時也是賦予山東省的一項光榮使命。破產審判工作的功能與新舊動能轉換的內在要求存在著天然的契合，因此，破產審判要更新觀念、放眼長遠，富有前瞻性和針對性地開展工作；要強化自身素質，加強破產審判工作全面建設，練好基本功；要找準切入點，聚焦關鍵點，明確目標，精準發力，借好外力；積極適應新形勢發展的任務要求，為新舊動能轉換提供優質司法服務。