監察留置程序“二階分法”監督機制的構建
——以程序再造和雙重外部監督的銜接為內核

杜茜

導 言

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱監察法）第七章專章規定“對監察機關和監察人員的監督”形式，同時在第67條規定“監察機關及其工作人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，依法給予國家賠償。”如果把對監督形式的規定內容看作是最終承擔國家賠償責任的一種必要技術性鋪墊的話，那么筆者非常渴望在二者之間尋找到內在邏輯指引。然而，這并不容易。由于現行監察法和《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱國家賠償法）對于何種情形下監察職務侵權行為應承擔國家賠償責任并無細化規定，所以，對于如何通過過程性監督實現風險管控、如何通過國家監察賠償①由于國家賠償法尚未增設監察機關行使職權侵權賠償的專門內容，筆者暫將由監察機關作為賠償義務機關的國家賠償命名為“國家監察賠償”，以與傳統國家賠償類型進行區分。倒逼人權保障，目前不存在任何法律指引。與此同時，讓人無法忽視的一種緊迫現實卻是，自2016年國家監察體制改革在京晉浙三地先行先試到固定為法律制度以來，由監察機關調查移送檢察院提起公訴的職務犯罪案件短時內數量攀升。在行使調查權過程中，具有高強制力的重要調查手段——留置措施的不當使用最可能侵犯被調查人人身權，進而引發國家監察賠償。嘗試構建合理的外部監督機制，實現有效制度銜接，正是本文期望解決的實務難題。

一、理論困境：固化兼異化的留置措施與現代刑事司法理念產生激烈對沖

用監察留置措施取代“兩規”措施的初衷是為了將職務犯罪的偵查前程序納入法治化軌道，②參見中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會法規室：《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第134頁。提升職務違法犯罪調查程序的透明度，彰顯現代刑事司法的人權保障理念，在反腐敗斗爭中貫徹自始而終的法治思維。然而，筆者在將留置措施與刑事人身強制措施的一些關鍵要素進行對比后卻發現，前者在強制力程度上趨近、等同甚至高于后者，卻因為僅僅被定義為調查手段，而使得被調查人很難得到與普通犯罪嫌疑人同等的程序性保障。以下圖表將展示留置措施與刑事拘留、逮捕這兩種主要的刑事人身強制措施的關鍵要素。

表一：留置措施、刑事拘留、逮捕關鍵要素比對

措施關鍵要素 留置措施 刑事拘留 逮捕羈押場所 特定場所（目前多為原紀檢“兩規”場所）立即送至看守所訊問 應當全程錄音錄像（備查但不移送）二十四小時內送至看守所可以/應當全程錄音錄像可以/應當全程錄音錄像二十四小時內通知家屬（有除外情形）對調查/偵查人員申請回避權知情權二十四小時內通知所在單位和家屬（有除外情形）二十四小時內通知家屬（有除外情形）有，但決定前原偵查不停止法律幫助 律師不可介入 有權委托辯護律師 有權委托辯護律師是否能變更強制措施 不可變更 可以變更 可以變更有，但決定前原調查不停止有，但決定前原偵查不停止折抵刑期留置一日折抵管制兩日，折抵拘役、有期徒刑一日羈押一日折抵管制兩日，折抵拘役、有期徒刑一日羈押一日折抵管制兩日，折抵拘役、有期徒刑一日

圖表反映出：

（一）留置措施基本樣態的固化與異化

1.留置措施被固化為高強制力的準羈押措施。如圖所示，相同的是，三者均為“自由剝奪型”措施；羈押場所均為特定；留置（羈押）一日均折抵管制兩日，折抵拘役、有期徒刑一日。留置接近或重于其余兩者的是，留置期限最長可達六個月，非常接近逮捕的單罪最長羈押期限七個月，更遠甚于刑事拘留的最長羈押期限三十七天（或十七天）。留置措施重于其余兩者的是，除非解除留置，否則不能在留置階段變更為強制力程度更低的措施；而普通刑事案件①這里指專屬于監察機關調查的職務犯罪案件之外的刑事案件。的犯罪嫌疑人在偵查階段存在被變更為取保候審等強制力更低措施的可能性。在最能體現強制程度的幾個關鍵要素上，留置措施接近、等同甚至重于刑事拘留和逮捕。另，監察法對留置期間折抵刑期的規定與刑事拘留和逮捕相一致，等于間接承認了它所具有的“準羈押”性質。②參見中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會法規室：《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第202頁。

2.留置措施被異化為低透明度的準偵查措施。一方面，說它是準偵查措施，是因為前文總結的關鍵要素完全符合《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱刑事訴訟法）對“偵查”的定義：“依照法律進行的專門調查工作和有關的強制性措施”。留置措施正是調查職務犯罪的專責機關所采取的帶有強制性特征的調查措施。另一方面，說它透明度低下，是因為相較于允許普通犯罪偵查階段被采取強制措施的犯罪嫌疑人接受律師的法律幫助而言，留置階段完全排除了律師介入的可能性。并且，雖然監察法規定在留置訊問時“應當”全程錄音錄像，但是錄音錄像資料并不是隨案移送負責審查起訴的檢察院，而只是留案備查。在這兩個關鍵要素上，留置措施所進行的“異化”處置，至少表明其本身是透明度低下的。

（二）留置措施法律框定與現代刑事司法理念的沖突

由于留置措施身處的調查程序承擔著向刑事訴訟程序“輸送”涉嫌職務犯罪案件的職責，所以法律對這一措施的價值框定不能不遵從現代刑事司法的固有價值和客觀規律。然而，現行法律對這一措施的規制則在一定程度背離了現代刑事司法追求的重要價值。

1.留置程序啟動隨意背離現代刑法“謙抑”原則。這主要體現在對留置措施“涉案要件”的規定上。圖一顯示兩種情形監察機關均可動用留置措施：涉嫌嚴重職務違法、涉嫌職務犯罪。也就是說當被調查人的行為僅僅是涉嫌嚴重職務違法、還夠不上犯罪嫌疑的時候，這種嚴厲的人身自由剝奪型調查措施就已可以被動用。而刑事訴訟法對刑事拘留、逮捕這兩種強制措施規定的“涉案要件”是僅針對犯罪嫌疑人。按照張明楷、陳興良二位教授對于刑法“謙抑性”的觀點，制裁方法的采用應當以足以抑制某種違法行為、足以保護合法權益為其必要限度。目前對留置措施“涉案要件”的規定則明顯體現著與現代刑法“謙抑”原則背道而馳的特質，使強制措施采用與被制裁行為可責罰性之間不具備相當性。

2.留置措施采用偏好背離刑事司法“審判中心主義”原則。監察法規定，職務犯罪調查中證據的收集標準應當與刑事審判要求的定罪標準相同，簡言之就是達到“證據確實充分”標準。如果追溯這一規定的價值取向根源，我們會發現，對于調查階段課之以同審判階段相同的證據標準，其目的在于優化調查獲取證據在審判定罪中的“成功率”。從求刑角度來看無可厚非，然而，過度強調定罪“成功率”的后果卻是極易導致調查階段偏好于采用高強制力的調查手段。這直接表現為留置措施的采用，不僅針對職務犯罪調查，還擴大適用到嚴重職務違法；不僅采取人身自由剝奪型手段，還不允許律師提供法律幫助；不僅被規定為羈押方式，還規定了最長可達六個月的期限。而筆者認為，具體到監察改革中，追求“審判中心主義”原則必然要求弱化“調查中心主義”。調查階段只需把好“程序合法”這道重要“關口”，應當減輕留置手段的強制力程度，縮小留置手段適用范圍，放棄對定罪“成功率”的苛求，把證據確實充分的判斷權放心交給裁判者。這樣，才能從根本上避免讓我國的監察改革重蹈日本“檢察官司法”“警察國家”的覆轍。

綜上，現行監察法在對留置這種高強制力調查手段進行賦權的同時，卻未能像刑事訴訟法對待它的強制措施那樣進行合理配套規制，這將在高強制力賦權和低透明度運作之間產生強烈沖突。同時，對這一手段的不當動用也極易與現代刑事司法諸多價值追求背道而馳。

二、現實沖突：留置程序內化行權及“法法銜接”不暢導致外部監督無法實現

如前所述，既價值根基不穩又缺乏配套制度規制的留置措施的使用難保不滋生監察權力膨脹、濫用的不良因子，導致涉人身侵權國家監察賠償案件高發，進而引發對調查程序合法性和職權公信力的廣泛質疑。在這種境況下，科學解析留置措施與其外部監督的矛盾，將為最終建立有效的源頭防控機制打下基礎，從而引領監察制度朝著與刑事司法制度及國家賠償倒逼監督機制妥善銜接的方向發展。

（一）大數據反映出存在外部監督現實需求

筆者于2018年6月21日①選取樣本為截止該搜索日期的所有已在裁判文書網上公布的有效裁判文書，排除錄入重復、錯誤的文書。登錄最高人民法院裁判文書網，在“刑事案件”+“一審”類目下全文檢索“監察委”關鍵詞，得出62份有效裁判文書；在“國家賠償案件”類目下全文檢索“監察委”，得出裁判文書為0；分別在“國家賠償案件”類目下全文檢索“檢察院”+“違法刑事拘留/超期刑事拘留/刑訊逼供致人傷亡/毆打、虐待或唆使、放縱他人毆打、虐待致人傷亡”這幾種跟人身侵權賠償有關的不同案由，得出3份有效裁判文書。以下結合圖表進行說明。

圖二：監察委移送及作為賠償義務機關案件現實樣態

圖三：轉隸前后檢察院及監察委為賠償義務機關案件走勢預測

根據圖二、三數據，筆者作出以下初步判斷：

1.以檢察院為賠償義務機關的案件將逐漸減少。截至統計日，向公眾公開的該類案件僅有3件，這一定程度反映出成熟的刑事訴訟制度對偵查程序合法起到的良好規制作用。當然，雖然現有監察制度并未完全排除由檢察院繼續行使少量反貪反瀆偵查職能的可能性，①參見《中華人民共和國監察法》第34條第2款、第47條第3款。但由監察機關行使該職能的主體功能定位將使得因檢察院反貪反瀆偵查職務侵權而引發的賠償案件隨其職能弱化而減少。

2.以監察機關為調查機關的刑事案件將持續增加。由監察委移送的62件職務犯罪案件已客觀存在。因全面推開監察改革為時尚短，加上調查本身存在較長期限，所以已經進入刑事訴訟程序的案件相應較少。然而，因為反貪反瀆調查職能的大部已歸屬于監察機關，這類刑事案件的增加是總趨勢。

3.以監察機關為賠償義務機關的案件將開始出現。圖示這類案件目前表現為0的現實樣態，一方面是因為前序刑事案件本身基數小；另一方面則是因為現有監察制度對于國家賠償責任的制度規制尚不明確，極有可能使得在行權過程中已客觀發生的、具備國家賠償責任承擔可能性的案件，暫時成為了國家賠償監督無法觸及的“法外之域”。但可以預見到該類國家監察賠償案件必然會隨著前序刑事案件基數的穩定增長而逐漸出現。

以上對該類國家監察賠償案件出現趨勢的預測，表明未來的監察制度改革必須對外部監督機制的有效構建有所要求，而以下解析得出的卻恰恰是樣本所反映現實需求與現有外部監督機制的不相匹配及問題根源所在。

（二）留置程序的封閉性導致外部過程性監督無法奏效

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱憲法）第127條對“獨立行使監察權”的規定，其立法本意是強調“排除外界不當干預”，本不應當被過分解讀為強調監察權的內化行權方式。但由于新生的監察制度與紀檢制度一本同源，其難免依賴于紀檢案件辦理的慣性思維模式，導致留置措施所涵蓋的領域變得難以被外界監督所觸碰。這種封閉定位直接導致：

1.外在監督虛化。憲法和監察法羅列了黨委監督、人大監督、監察機關內部雙重領導模式監督、①參見中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會法規室：《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第66頁。與司法機關間的制約式監督、②參見中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會法規室：《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第67頁。民主監督、社會監督、輿論監督七大監督模式。黨委監督是一種宏觀層面的監督，不可能觸及每一個具體調查措施的微觀層面。民主監督、社會監督、輿論監督是一種泛化監督方式，更是無法在制度規制層面發揮常效。正如國家將監察權從行政機關分離出來以保證對行使公權力的公職人員的“異體監督”發揮實效的出發點一樣，對監察機關本身的“異體監督”也是同樣重要。而以上四種外在監督的虛化顯然與監察制度設置的初衷大相徑庭。

2.過程監督乏力。余下能對留置程序發揮微觀實效的“他律”監督有兩種：人大監督、與司法機關間的制約式監督。根據現行憲法規定：監察機關、檢察院、法院三家在調查、起訴、審判整個流程體現的是“有機銜接、相互制衡”，③參見王岐山：《監察委吸納反貪等部門，與執法司法機關銜接又制衡》，2016年11月到北京、山西、浙江調研監察改革試點工作時的講話稿。這主要通過訴訟的程序性分工來實現。然而，因為檢察院本身還承擔著對職務犯罪案件的公訴職能，如再把公訴職能與法律監督職能捆綁行使，難免讓外界對其產生“既是運動員又是裁判員”的質疑。④參見顧永忠：《檢察長列席審委會會議制度應當取消——寫在〈人民法院組織法〉修改之際》，載《甘肅政法學院學報》2017年第4期。另外，監察機關調查的案件在移送檢察院后，才接受證據合法性審查；在進入法庭審理階段后，法院才進行證據“排非”、認證，法、檢對監察的監督必須在后一程序啟動后才能發揮“追及”功效，無法在監察職權行使中發揮過程性監督作用。再看僅存的人大監督方式，仍拘泥于事前、事后監督，具體體現在選舉任免、專項報告、執法檢查、詢問和質詢，依然延續著對其他機關那種傳統監督暴露出的問題。

前述監督無法發揮過程性、外部監督實效的最嚴重后果就是，不僅使得封閉行權下膨脹的公權力侵權成為可能，而且因為證據收集成本巨大而給未來國家監察賠償案件的審理帶來困難。

（三）“法法銜接”不暢導致外部倒逼式監督難以實現

這主要表現為監察法與國家賠償法的銜接不暢引發國家監察賠償事實認定和法律適用之難，進而導致國家賠償天然具有的倒逼式外部監督功能難以實現。監察法、國家賠償法目前對侵權情形、賠償模式均未有細化規定。同時，由于法律將留置措施定位為不同于偵查措施，將使得不能在適用法律時直接引用既有國家刑事賠償的法律規定。此為法律適用之難。即便是將來其被納入刑事賠償范疇，但參照既有刑事賠償規定，僅僅對因涉嫌犯罪而遭受羈押過程中的職務侵權才進行賠償，并不包含對僅涉嫌違法遭受羈押的賠償。由于現有留置措施擴大適用到了涉嫌嚴重職務違法的被調查人，那么，如果一個被留置調查人只是涉嫌職務違法，將不能因留置期間的職務侵權而取得國家監察賠償。又如，起初涉嫌職務違法，到調查結案時改定性為涉嫌職務犯罪，這將使得國家監察賠償的賠償起算點成為難點。此為事實認定之難。

三、未來設想：構建基于“二階分法”的雙重外部監督機制

監察留置程序內化行權與外部監督的沖突引發的現實緊迫需要就是建立一種有效的外部監督機制。基于此，筆者提出在對留置措施重新定性的基礎上，構建以“二階分法”為基礎的雙重外部監督機制。充分考慮到對現有制度合理部分的保留和對實務操作可能性的兼顧，將現有留置程序劃分為兩個階段，引入人大過程性監督、依托國家監察賠償倒逼式監督，在兩階段間建立既相互銜接又彼此區分的處置模式。

（一）構造前提：以“準偵查”“準羈押”為監察留置措施正名

這要求從法律規定上明確定性留置措施，以實現其與刑事訴訟制度、國家賠償制度的接軌。前文所論已經表明留置措施在本質上就不同于其他11種監察調查措施，而是與刑事偵查人身羈押強制措施的強制力程度相當。只是囿于“監察機關是政治機關”以及“留置措施不同于原反貪反瀆偵查強制措施”的官方解讀，現有的監察法對其與刑事訴訟程序和國家賠償程序的銜接性規定才顯得語焉不詳。所以，只有首先明確其“準偵查”“準羈押”的特性，才能為外部監督機制構建打下基礎。

（二）基本架構：以“二階分法”奠定留置程序再造的基礎

目前，按照官方解讀，監察機關似乎僅僅在行使職權發生違法取證措施等情形下才引發國家賠償，①參見中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會法規室：《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第66頁。即便如此，對“違法”的界定仍無細則可循。這就無法將現有國家刑事賠償的既有規定引為參照。對于關鍵性的賠償起算點等事實認定和法律適用都會產生障礙。筆者創設的“二階分法”就是設定一個明確前提，采取初審分流的方法將留置期間劃分為兩個階段，兩個階段針對不同被調查對象。明確了這種劃分，就可明確國家監察賠償的責任承擔起始點。具體如下：

1.“初審”分流及期間“再造”。按照監察法規定采取留置措施的前提是已經進行了“先期調查”。這種先期調查實際上是在監察機關“初步核查程序”中進行的。盡管早在監察法草案公開征求意見階段就有學者提出在監察調查程序中“將一般違法與職務犯罪適度分離”，①參見龍宗智：《監察與司法協調銜接的法規范分析》，載《政治與法律》2018年第1期。但出臺后的監察法并未采納這一建議。筆者認為原因恐怕在于這種先期調查是一種非隔離式的“有限調查”手段，②參見《中華人民共和國監察法》第38條。僅限于談話、詢問、要求陳述情況等，強制力不夠，所以在調查效率和調查效果上會弱于留置階段的“隔離式”調查。但這種概而處之的規定方式又將一部分本不該被采取高度人身強制措施的被調查人圈禁在了羈押式調查的范圍內。這部分人一旦被不加區分地采取三到六個月期限的留置措施，不僅不符合國家強制力的比例原則，③參見龍宗智：《監察與司法協調銜接的法規范分析》，載《政治與法律》2018年第1期。而且極易使得留置程序成為國家監察賠償的“重災區”。這一點，其實在近年來超期刑事拘留賠償案件中“最長37天刑事拘留期間的認定”之爭中已經有前車之鑒。所以，筆者認為應當在留置階段內首先進行初審分流，這第一階段屬于不區分涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪被調查人的“初審分流階段”，設置一個月留置期間。此階段結束時對未被確定為涉嫌職務犯罪的被調查人一律解除留置措施。第二階段則是對前一階段結束時確定為涉嫌職務犯罪的被調查人采取的“正式留置階段”，設置二到五個月留置期間。④筆者這樣設置的考慮在于不另行延展加重涉嫌職務犯罪被調查人的羈押期限，相當于僅在監察法設置的三到六個月留置期間內進行技術微調。這樣就實現了涉嫌嚴重職務違法行為羈押調查必要性與強制力相稱性二者間的平衡。

2.確定兩階段“分界點”。兩階段的分界點本質上就是涉嫌嚴重職務違法與涉嫌職務犯罪的兩種被調查人的區分點，這將對后面監督處置模式的區分和最終國家監察賠償的涵蓋準確度發生決定性影響。筆者認為，應當以涉嫌嚴重職務違法與職務犯罪的“區分標準”確定兩階段“分界點”，即為“監察機關已經掌握其部分犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查”。請注意，筆者這里將監察法第22條中“違法”二字去掉，體現的是第二階段“正式留置階段”準入門檻的變化，產生的是不同法律效果。可能有人會問，監察法在留置中對職務違法和犯罪進行不區分化設置，正是說明二者不好區分，如此一改，會否造成實務操作的客觀不能呢？其實不然。第一階段一個月留置期間的設定已經考慮到了為區分兩種被調查人而采取隔離調查的必要性需求，并且筆者修改后的規定是“已經掌握其部分犯罪事實及證據”，“部分”二字表明并不要求達到證據確實充分的地步，只要符合刑事訴訟證據標準對于認定“涉嫌犯罪”最初步的證據要求即可。另外，監察法現有表述“仍有重要問題需要進一步調查”的表述方式也側面印證這個“重要問題”包括兩種可能，一是被調查人本人的涉嫌犯罪問題，二是其他相關人員的涉嫌違法或者犯罪問題。后者可能性更大。這樣看來，就更不必為遷就對“重要問題”的調查需要，而“一刀切”地對僅涉嫌嚴重職務違法但尚不涉嫌職務犯罪的被調查人采取不加區分的留置措施了。

3.流程演示。以下是筆者設計的完整流程圖，以將監察機關的先期調查與筆者改造后的“二階分法”留置程序進行區分化展示。

圖四：先期調查與“二階分法”留置初審分流流程

（三）監督模式：以“分段監督”確保過程性監督與倒逼式監督合理銜接

本部分是在“二階分法”基本架構基礎上針對不同階段設置對應的監督機制，一并解決國家監察賠償的證據留存及責任起點確定問題。

1.在階段一引入人大過程性監督。在“留置初審分流”階段，筆者認為即應當引入人大過程性監督。因其本身天然具備的法律監督職能加上其身處于刑事訴訟司法流程之外的超然地位，會使其在發揮過程性監督作用的時候不易被各種客觀因素“掣肘”。這同時要求人大適當突破以往的事前、事后監督方式，而轉為有限制的過程性監督。具體要求：（1）人大內設專門機構派駐監督。要實現監督的專門化與常態化運作，就要求人大派駐固定的監督工作專職人員到監察機關，對留置程序進行全程監督。（2）秉持有限介入原則。為保證監察權獨立行使，要求這種監督僅針對程序合法性事項進行，恪守保密原則，非經法定事由不啟動問責程序。（3）采取提級監督方式。監察法第43條規定“設區的市級以下監察機關采取留置措施，應當報上一級監察機關批準”，意味著一旦產生國家賠償，作為批準機關的上級機關才是賠償義務機關。為考慮人大過程性監督的級別匹配性，應當設置為上級人大派駐下級監察機關進行監督。

2.在階段二兼顧人大過程性監督和國家監察賠償倒逼式監督。國家賠償程序在整個司法流程中的后置特性決定了它是一種永居于后的救濟程序，但若要求它發揮實效，就必然對順利獲取被監督者的行權程序性要素提出極高要求。此時，人大過程性監督恰可發揮及時、安全保存程序要素，從而為居于其后的國家監察賠償程序提供適用基礎的作用。而本階段兩種監督銜接的優勢主要體現在：一方面利用階段一人大過程性監督排除掉監察機關對僅僅涉嫌嚴重職務違法的被調查人采取與之不相稱的留置調查措施而引發的國家監察賠償；另一方面則通過階段二的人大過程性監督對涉嫌職務犯罪調查的程序合法性進行同步審查和調查資料的“提存”，并且也可改變過去傳統的證據“排非”事后審查模式，解決了司法程序的提質增效問題。

3.兼顧監察權“獨立行使”與“審判中心主義”的平衡。對留置程序采取過程性監督的好處是進一步契合現代刑事訴訟對“審判中心主義”的要求，因為這種外部過程性監督可以促推調查權的行使者自然降低對證據定罪成功率的苛求，而把更多精力轉移到證據收集程序的合法性關注上來。同時，又通過對過程性監督方式、手段的“克制”設置，保證其不妨害到監察權的獨立行使。兼顧兩種價值平衡要求在階段一、階段二同樣注意：（1）監督資料的“提存”。人大過程性監督要求對所有監督中獲取的程序性資料進行“提存”，由人大派駐機構歸檔備查。就如同香港廉政公署的一切調查所得資料均須交由律政司司長保存。①參見馬嶺：《監察委員會與其他國家機關的關系》，載《法律科學》2017年第6期。這種介入式資料留存方式把監察權行使中程序性資料的產生機構與資料保管機構相分離，就是為了確保外部追責一旦啟動后資料獲取的便利性和資料本身的客觀真實，從而極大地節省對監察機關違法行權的調查成本。（2）國家監察賠償的“啟動”。參照檢察院對審判活動違法情況的“庭后提出檢察意見”②顧永忠：《檢察長列席審委會會議制度應當取消——寫在〈人民法院組織法〉修改之際》，載《甘肅政法學院學報》2017年第4期。的監督方式，為保證對監察權獨立行使的尊重與克制，提存資料的解封與賠償程序的啟動應為事后的。只有當被調查人在調查案件結束后提出國家賠償申請，人大過程性監督所審查“提存”的資料才能解封，供國家監察賠償案件審查之用。

綜上，這種新型監督機制秉持的實務操作理念，如同美國對審前羈押模式采取的改革③參見〔美〕吉姆·帕森斯等：《試點與改革：完善司法制度的實證研究方法》，郭志媛譯，北京大學出版社2006年版，第159頁。一樣，主要致力于減少羈押成本、規避羈押錯誤風險，以及降低事后對留置程序違法進行調查的成本。以下用流程圖對基于“二階分法”的雙重外部監督機制進行固定：

圖五：基于“二階分法”的雙重外部監督機制演示

結 語

事非經過不知難，新制度的創設與摸索需要精密的設計、實務的檢驗。從監察制度試點到全面鋪開，這一過程是迅速而令人贊嘆的。然而，因其實踐后全面效應收集的欠缺，而讓司法實務者顧慮重重。為使無罪的人不必遭受羈押，使有罪的人更快進入刑事審判程序，使遭受不當羈押的人能夠獲得國家監察賠償救濟，筆者從現有制度設置的特點和試點經驗中抽象出值得探討的部分加以細致考量與改造，以保證監察制度的改良在顧及效率的同時關注到群體利益。希望這種漸進式的探索能為將來理論實務的雙重發展作出鋪墊，進而被納入未來監察體制改革的總體框架。